唐钧：中国贫困现状和反贫困策略的整合

摘要：从历史上看，社会救助制度是从慈善事业发展而来，而社会工作也同样是从慈善事业发展而来。从这个意义上说，社会救助和社会工作可谓同根同源。到当代社会，可以说是社会工作与社会救助的结合导致了“扶贫”概念的诞生。用社会工作者对扶贫对象和救助对象进行个案管理，并辅之以小组工作和社区工作，这也是社会救助和扶贫工作的国际惯例。【更多，请同步关注微信公共号、头条号“阿诤云录”】

作者：唐钧      同步首发：头条、凤凰、新浪专栏

就社会发展“以人为本”的终极目标而言，改革开放30多年来，中国社会所取得的最大成就，并不是所谓经济增长的奇迹，也不是搏得了世界第二大经济体的地位。在中国取得的诸多世界级的经济社会成就中，成功的减贫才应该是排在第一位的。同时，中国的反贫困策略——农村扶贫和社会救助——举世瞩目，也为实现联合国及世界银行的“千年目标”作出了巨大的贡献。但是，当今中国仍然是一个发展中国家，中国仍有数以亿计的庞大的贫困人口存在；中国的贫富差距还很大，基尼系数在0.5左右。这些也都是不争的事实。

一．中国贫困人口的规模

在中国，实际上有两种由政府发布的官方贫困标准：第一种，是民政部门及各地方政府发布的城乡最低生活保障标准，主要用于由民政部门操作的社会救助工作；第二种是国家统计局发布的国家贫困线，主要用于由国家扶贫部门操作的农村扶贫工作。因此，关于中国贫困人口规模，也就会有两种不同的统计口径。

1．民政部门管理的城乡社会救助对象

要讨论民政部门管理的社会救助对象，民政部官方网站上载有一些基本的统计数据。根据最新出台的《社会救助暂行办法》，社会救助的工作对象可包括城镇最低生活保障对象、农村最低生活保障对象、农村五保供养对象、城乡医疗救助对象、自然灾害救助对象和临时救助对象。但是，城乡医疗救助制度基本上是在低保对象和五保对象中实施的，从这个意义上说，实际上说是重复的。自然灾害救助对象和临时救助对象则随相关的天灾人祸的发生而形成，在数量上是不确定的。所以，本文中所称“民政部门管理的城乡社会救助对象”主要是指城镇最低生活保障对象、农村最低生活保障对象和农村五保供养对象。

(1)．城镇最低生活保障对象

民政部的官方网站提供了以下有关城镇居民最低生活保障制度的历时性数据。然而，要讨论民政部门管理的城乡社会救助对象，首先要关注贫困标准，最新出台的《社会救助暂行办法》规定：“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。”1

表1：2014年各地区城镇最低生活保障标准（略）

根据《社会救助暂行办法》：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。” 2 上述城镇最低生活保障标准，是各地民政部门审核和批准城镇最低生活保障对象的最基本的法律依据。

表2：1996—2013年城镇最低生活保障制度保障人数（略）

从上表中可以看到，从有统计数据的1996年开始，一直到2003年，城市低保制度呈现出大发展的趋势。城市低保对象从1996年的85万人，增加到2003年的2247万人。前后相比，增加了24.5倍。此后，一直到2011年的9年中，城市低保对象的数量一直维持在2200—2300万人左右的水平上。当然，其中也有一些细微的变化：在2003年达到2247万人以后，2004年有一个整理性的回缩，降到2205万人。然后又逐步上升，到2008年，突破2300万人。2009年达到峰值，2346万人。此后，城市低保对象人数又逐年下降，2011年跌破2300万人的关口。再接着，在2012和2013两年中继续以较大幅度下降，先后跌破2200万人和2100万人的大关，达到2003年以来的最低值。

(2)．农村最低生活保障对象

在民政部的官方网站上，同样也提供了有关农村最低生活保障制度的历时性数据。其中也包括历年的农村最低生活保障标准。

表3：2014年各地区农村最低生活保障标准（略）

根据《社会救助暂行办法》的规定，上述农村最低生活保障标准，也是各地民政部门审核和批准农村最低生活保障对象的法律依据。

表4：2001—2013年农村最低生活保障制度保障人数（略）

从上表中可以看到，农村低保制度的发展可以说是一路高歌猛进，从有统计数据的2001年305万人开始，用了6年的时间突破了1000万人的大关。2007年再翻一番，达到3500多万人。继而，2008年突破4000万，2010年突破5000万，随后就暂时停留在5300万人的水平上至今。

(3)．农村五保供养对象

在农村，由民政部门管理的社会救助对象还有农村五保对象。以下是取自于民政部官方网站的农村五保对象的历时性数据：

“五保供养”是中国特有的社会救助制度，与其他社会救助制度不同，这是以一些特殊人群的特殊需要作为享受待遇的前提条件。根据2006年国务院发布的《农村五保供养工作条例》规定：“老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。”

表5：2001—2013年农村五保供养制度保障人数（略）

从上表中可以看到，农村五保供养对象人数在2006年有个爆发性的发展，一下子突破了500万的大关，以后一直保持在530—550万上下。另外，在“集中供养”和“分散供养”之间有一个此长彼消的过程：前者从不到140万增长到180万以上，后者则从将近400万人下降到360万人左右。

与其他社会救助方式不同，农村五保供养的标准是根据“不得低于当地村民的平均生活水平”的原则来确定的，并要求“根据当地村民平均生活水平的提高适时调整”。

表6：2006—2013年农村五保供养制度保障标准（略）

从上表中可以看到，从有可作比较的统计数据的2007年以来，农村五保供养标准也是节节攀升：集中供养的五保标准，以2013年与2007年相比，上升了140.0%；分散供养的五保标准，上升了144.3%。两者基本上是齐头并进，同步上升。

2．扶贫部门管理的农村扶贫对象

近30多年来，中国的扶贫成就可谓举世瞩目。但是，在这个领域，迄今为止并没有一部正式的法律。中国扶贫工作是依据党中央、国务院所制定的规划开展的，最新的规划是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。新的规划中“将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准”。国家统计局每年都会发布关于农村贫困人口以及扶贫工作情况的统计数据，这些数据可以在国家统计局官方网站上找到。

表7：2001—2013年农村贫困标准及现状（略）

从上表中可以看到，进入新世纪以来，农村扶贫标准一直在不断地调整，从2001年到2006年，采用的现价标准，因此每年都根据物价上涨进行微调，标准一直在600—700元之间，基本上是在同一个水平上。同时，扶贫对象以两种不同的标准分成贫困人口和低收入人口。随着扶贫工作的推进，贫困人口逐渐减少，贫困人口从2001年的2970万人减少到2148万人，下降了27.8%；低收入人口从6102减少到3550万人，下降了41.8%。

2007年，扶贫工作试图进行较大的改变，贫困标准一下子提高了13.3%，达到785元；低收入标准提高了11.4%。这一年扶贫力度加大，贫困人口减少了31.1%（669万人），低收入人口减少了20.0%（709万人）。2008年，又把贫困标准提高到1196元，同时取消了贫困人口和低收入人口的区别，整个贫困群体增加到4007万人。这个标准施行了两年，在2010年再次调整为1274元，但贫困人口则下降减少到2688万人，比2008年下降了32.9%。

2011年，又重新制定了扶贫标准，增加到2300元，这个标准已经非常接近世界银行每天1美元的国际贫困标准。此后的5年中，准备以2010年的不变价实行这个标准。2011年，贫困人口增加到12238万人，到2013年，再次减少到8249万人，下降了32.6%。

如果将以上所述的城镇低保对象、农村低保对象和农村五保对象加总起来，总称为社会救助对象，那么，2013年由民政部门管理的这部分城乡贫困人口大约有8000万人。

中国的农村扶贫则一直在不断地调整贫困标准，每次大调整，贫困人口总是大幅度地增加。然后通过调整工作方式，增大扶贫力度，使既定的贫困人口较快地减少。2013年，以年收入2300元（2010年不变价）计算，成为扶贫对象的贫困人口还有8249万人。

必须强调的是：上述两种贫困标准（社会救助标准和扶贫标准）是以不同的方式和不同的口径制定的，在工作中，由不同的政府部门，从不同的角度，分别用于不同的反贫困领域。因此，两者绝不能简单相加。

二．80年代以来中国的减贫成就

自改革开放以来，中国政府和中国社会在减贫方面作出的努力及取得的成就是举世瞩目的。2004年，世界银行前行长沃尔芬森曾评价说，中国有2.2亿人摆脱了贫困，中国扶贫的成就之大是“人类历史上无与伦比的”。以下，仍然从社会救助和农村扶贫两个方面分别加以叙述：

1．社会救助

毫无疑问，社会救助制度的建立和发展是上个世纪90年代中国社会的一件大事。这项制度不但在保障层次和覆盖范围上完善了中国的社会保障制度，也对中国社会应对“下岗失业”浪潮作出了应有的贡献。

城镇低保 1993年，上海市创建城市居民最低生活保障线制度。21年中，这项制度经历了两大发展阶段，即1993—1999年的“创立推广阶段”和1999年至今的“提高完善阶段”。

1993—1999年的创立推广阶段 1993年6月1日，上海市率先创立了城市居民最低生活保障线制度，当时标准是月人均120元。1994年，民政部召开第十次全国民政工作会议，肯定了上海经验，并部署试点。到1995年上半年，又有厦门、青岛、大连、福州、广州等5个大中城市相继建立了城市低保制度。当时，这项制度的建设基本上是各个城市地方政府的自发行为。

1995年5月，民政部在厦门、青岛分别召开了工作座谈会，号召将这项制度推向全国。经过努力，到1997年5月底，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1／3。3 此时，制度创建和推行已成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。

1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。4 要求到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。自此，这项制度的创立和推行成为中共中央、国务院的一项重要决策，推进的速度明显加快。1999年11月，民政部宣布：到9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起低保制度，低保对象增加到282万人。在国庆50周年的前后，各地的低保标准普遍提高了30%。5

表8：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准（略）

1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。6 这项条例使城市居民最低生活保障制度成为中华人民共和国一项正式的法规制度。

1999年10月至今的提高完善阶段 进入新世纪，城市低保制度的发展进入第二阶段，发展目标是提高保障水平和完善制度框架。在第一阶段制度创建过程中，城市低保经费主要由地方财政承担，这就造成一个悖论：越是经济水平落后、地方财政困难的地区，城市低保对象越多，而分担的低保资金也就越多。因此，当时的城市低保制度并没能充分发挥出“最后安全网”的作用。1999年，只有281万人得到了救助，只占估算的贫困人口的五分之一到十分之一。

2000年，为了配套深化国有企业改革，国务院下决心要做好城市低保这张“安全网”，“资金瓶颈”终于被突破。中央财政投入的低保经费，从2000年的15亿，增加到2003年的92亿。2004年突破100亿的大关，达到105亿。然后一直处于直线上升的趋势：2008年突破200亿，达到267亿；2009年突破300亿，达到359亿；2011年突破500亿，达到502亿。加上地方财政支出，全部低保经费在2002年突破100亿，达到109亿。从2006年开始，1—2年就迈上一个台阶，2006年，迈上200亿，达到224亿；2008年迈上300亿，达到393亿；2009年迈上400亿，达到482亿；2010年迈上500亿，达到525亿；2011年迈上600亿，达到674亿；2013年迈上700亿，达到757亿。

表9：1996—2013年城市最低生活保障制度的财政支出（略）

2002年以后，城镇低保制度在中国的经济社会生活中发挥了巨大的作用，保障的人数一直稳定在2000—2300万人之间（见表6），但财政投入和中央财政投入却都翻了两番还要多。可以想见，增加的资金主要用于提高低保对象的生活水平和应对物价上涨的影响了。（见表9）

农村低保 在城市低保制度发展的同时，农村低保制度也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是囿于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够进一步发展成为可行的社会政策。

制度创立阶段（1996—2007年） 在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。从这时起到2007年农村低保完成全覆盖，可以算作农村低保制度发展的第一阶段——制度创立阶段。

1996年，在民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，还确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。这个筹资原则主要是考虑到各级政府当时财力普遍不足，但在实际工作中却阻碍了经济发达地区农村低保制度的发展。

90年代中后期，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金已经达到8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央财政给予农村低保经费上的支持。但终究因为思想不一致，这项计划被束之高阁。7 取而代之的是在未开展农村低保工作的地区（大多处于中西部的发展中地区）建立农村特困户救助制度。在此之后，在广大的农村地区开始了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。

2004年党的十六届四中全会以后，尤其是确立了构建社会主义和谐社会的战略目标后，地方政府的积极性被调动起来，继而形成一种“倒逼机制”，2004年的说法是“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”；到2005年，“探索”之前加上了“积极”二字；到2006年，干脆就说“逐步建立”了。这几年，农村低保制度的建设步伐明显走上了快车道。到2006年，已建立农村低保的增加到18个省份、1791个县（市），有1509万人、743万户家庭得到了低保救助。同时还有729万人、308万户家庭得到了特困救助；农村低保支出达到了36.9亿元。8

2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”而到3月7日，媒体报道，民政部领导作出承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制”。仅仅半年以后，2007年8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人”。9

快速发展阶段 2007年至今，农村低保的发展进入了第二阶段——快速发展阶段。这一阶段的特点是：财政投入力度加大，低保对象迅速扩展。

表10：：2007—2013年农村最低生活保障制度财政投入状况（略）

从表10中可以看到，自2007年实现农村低保全覆盖以来，农村最低生活保障的财政投入增加迅猛。农村低保制度建立后的翌年，财政投入就翻了一番；2009年和2011年，也都增加了五成以上；2010年将近三成；2012年稍低，不到一成，但2013年又上升到将近二成。到2013年，比2007年增加了738亿元，增加了7.1倍。尤其值得注意的是，在2011年，农村低保的财政投入第一次超过了城镇低保。而到2013年，农村低保的支出已经超过800亿元，比城镇低保高出16个百分点，85亿元。2007年以后，财政投入的力度加大，尤其是中央财政的大量投入，7年中连续翻番，这无疑是农村低保对象人数快速扩张的根本原因。（见表8）。

农村五保 农村五保供养制度是一个极有中国特色的社会救助制度。20世纪50年代中期，在农村合作化运动中，对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿（俗称“三无对象”），由集体实行“五保供养制度”，即保吃、保穿、保住、保医、保葬（老人）或保教（孤儿）。这些政策措施最早在1956 年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。

改革开放以来，农村五保供养工作以2006年新的《农村五保供养工作条例》的出台为界线，可以划分为两个阶段，之前可称为“集体供养阶段”，之后可称为“财政供养阶段”。将“集体供养阶段”和“财政供养阶段”的五保供养工作相比较，最大的进步是将原来“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物”，改变为“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。”“中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助”。这时农村五保供养制度的质的飞跃，五保对象的社会身份完成了从 “吃百家粮”到“吃皇粮”的根本改变。

表11：：2006—2013年农村五保供养制度财政投入状况（略）

从上表中可以看到，在可以得到数据的年份中，各级地方财政对于农村五保供养工作的资金投入一直都在增加，增长的幅度除2010年外，都在20%左右，5年中大约翻了一番。考虑到2007年以后，五对象人数始终保持在530—550万人，并没有明显的增加。所以，增加的资金应该主要用于应对物价上涨和提高五保对象的生活水平了。

2．农村扶贫

在2001年国务院新闻办公室发表的题为《中国的农村扶贫开发》的白皮书中，将从改革开放到上个世纪末的中国农村扶贫划分为三个阶段：即1978—1985年的“体制改革推动扶贫阶段”，1986—1993年的“大规模开发式扶贫阶段”和1994—2000年“扶贫攻坚阶段”。

进入新世纪，中国政府连续制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，标志着农村扶贫又走上了新的里程。2011年，国务院新闻办发布了题为《中国农村扶贫开发的新进展》的白皮书，在回顾新世纪第一个十年的农村扶贫时着重强调：“国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划”。因此，可以把2001以来的扶贫工作划为第四阶段，称为“全方位推进阶段”。

1978—1985年的体制改革推动扶贫阶段 1978年，按当时确定的贫困标准，中国的农村贫困人口有2.5亿人，占农村总人口的31%。“改革、开放”以后，通过推行家庭联产承包责任制等一系列“富民政策”，中国农村的贫困人口急剧减少。到1985年，没有解决温饱问题的贫困人口减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到15%。在这一阶段，共减少贫困人口1.25亿人，平均每年减少1786万人。

1986—1993年的大规模开发式扶贫阶段 20世纪80年代中期，中国绝大部分农村地区经济快速增长，但仍有少数地区相对滞后，相当一部分低收入人口还不能维持基本的生存需要，发展不平衡的问题凸显出来。为了进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起成立了专门的扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针。当时，以人均年收入200元为贫困线来计算，贫困人口仍有1.25亿。经过政府和全社会的共同努力，到80年代末，农村贫困人口减少到了8000万，占农村总人口的比重下降到9%。在这一阶段，政府的财政投入达468亿元，平均每年59亿元，共减少贫困人口4500万，平均每年减少643万人。

1994—2000年的扶贫攻坚阶段 1994年，“国家‘八七’扶贫攻坚计划”公布实施，明确提出要集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。当时，以人均年收入400元为标准，确定中国的农村贫困人口有8000万。到2000年，中国的贫困人口已经下降到3000万人，占农村总人口的3%。在这一阶段，共投入扶贫资金1243亿元，平均每年投入178亿元。共减少贫困人口5000万人，平均每年减少714万人。至此，“八七”扶贫攻坚目标基本实现。10

2001年以来的全面推进阶段 进入新世纪，为了尽快地解决少数贫困人口的温饱问题，巩固扶贫成果，为了达到小康水平创造条件，中国政府发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，11 进一步加大的扶贫的力度和深度。2000年，中国政府再次把贫困标准调整到856元，贫困人口增加到9422万人。从2001—2010年，财政投入从2001年的128亿元增加到2010年的349亿元，10年累计投入2044亿元。其中，中央财政安排的扶贫资金从100亿元增加到223亿元，10年间，累计投入1440亿元。2008年，扶贫标准提高到1196元，2010年再提高到1274元，但贫困人口却减少到2688万人。12 2010年，扶贫标准增加到2300元，在新的扶贫标准下，扶贫对象增加12238万人。2011年，中央综合扶贫投入2272亿元，2012年达到2996亿元；其中专项扶贫资金2011年272亿元，2012年332亿元。贫困人口再次下降到8249万人。13 （见表7）

三．中国反贫困策略的整合

从社会政策的角度看，任何政策都不可能是十全十美的，就像任何治病的药都会有副作用一样。一项政策，即使在刚刚实施时势头很好，给人感觉是解决了大问题，但随着时间的推移，其不足之处乃至负面影响就会慢慢地显露出来。中国的反贫困政策，主要是社会救助和农村扶贫，这两项政策各有所长，但同时也各有所短。只有把这两种政策有机地整合到一起，使之成为同一个大系统中的两个子系统，并且能够做到功能耦合，才能发挥出“1＋1＞2”的整体效应来。

社会救助政策的优点在于能够把有限的资金用到最需要的人身上，因为任何人想要得到救助，都必须经过法定的“家庭经济调查”。但是，社会救助政策也有其明显的缺陷，因为这项制度实际上并不能够帮助受助者脱贫，因为政策设计的初衷就只是为了保障受助者最起码的生活需要。

17世纪初，英国从“需要”出发作“国家济贫”的制度安排时，主要瞄准的对象是没有劳动能力的人，并且为此而设计了一整套行政程序，以确认受助者是因为没有劳动能力而不是因为懒惰。但是在现代社会里，陷入贫困窘境的人，除了因为没有劳动能力，还有可能是因为没有工作机会，譬如失业，而且后者的数量可能远远大于前者。在这样的社会背景下，一味地从“需要”出发给予救助，对受助者个人及其家庭可能并不利。与此同时，对社会的整体利益来说，可能更加不利。于是，从20世纪80年代以来，国际上对于贫困治理，出现了许多新政策，譬如“积极的劳动力市场政策” ，譬如“减贫”和“千年目标”，譬如“工作福利”，等等，无不强调挖掘贫困群体自身的潜力，让他们尽可能地自食其力。

无独有偶，中国的扶贫政策也在20世纪80年代不约而同地同步诞生。1982年，民政部首创“农村扶贫”，试图改“被动的救济”为“主动的扶贫”，改消极的“输血功能”为积极的“造血功能”。由于扶贫政策在农村发挥了积极的影响，取得了很好的社会经济效益。1985年，中国政府设“国务院扶贫办公室”，专门管理农村扶贫工作。

改革开放之初，中国的贫困人口达2.5亿之多，约占中国10亿人口的1／4。80年代以“大包干”为核心的富民政策将农民的积极性充分调动起来了，到80年代中期，中国农村的贫困人口就减少了一半。1986年，中国政府开始有组织、有计划地在农村大规模推行经济开发性扶贫，国家财政向贫困地区增加转移支付并拨出扶贫专款。中国的农村贫困人口80年代平均每年减少1350万，到80年代末，中国农村的贫困人口减少到3000多万。1994年，国家实施“八七扶贫攻坚计划”，将农村贫困标准提高到625元，贫困人口也相应增加到8000多万。经过七年的奋斗，每年投入100—200亿元。90年代农村贫困人口平均每年减少530万，到上世纪末，中国的贫困人口再次减少到3000万。

然而。进入新世纪，中国社会被连续几年“扶贫效果不佳”所困扰：2001年到2005年平均每年只减少112万。尤其是2003年，由于受到“非典”和自然灾害的影响，贫困人口不降反升，比前一年还多出了80万。

经过开发性扶贫，中国的贫困人口在80年代末和90年代末都还“剩下”3000万的事实法人深省：难道这仅是一种偶然的巧合？其中会不会蕴含着某种客观规律。医学上对近视眼有“真性近视”和“假性近视”之分，借用这个说法，是否可以把贫困也分为“真性贫困”和“假性贫困”。“假性贫困”乃是政策失当所致，一旦政策改变，走上正途，农民的积极性被调动起来，扶贫的效率和效果都非常好。另一方面，经过屡屡扶持仍不得脱贫的3000万人则属于“真性贫困”，其中可能还有“高度真性贫困”。因而沿用经济开发的老办法，效果总是不尽人意。

经过研究，中国的“真性贫困”群体，大概涉及到3个农村困难群体：其一，农村中的鳏寡孤独；其二，生活在“一方土地养不起一方人”地区的困难群体；其三，生活在自然灾害频繁发生的农村地区的困难群体。很明显，这些困难群体是难以通过“开发性扶贫”的方式摆脱贫困的。

无论国际国内，常常会听到一种意见：扶贫就要扶持“最贫困”的个人或社会群体。但是，“开发式扶贫”也不是万能的，实际上，“最贫困”的这一部分人可能是扶不起来的。于是，在2007年前后，由此而产生了一个新的政策思路：即以开发式扶贫去扶持“可以扶持”的贫困群体；而以农村低保去救助实际上“难以扶持”的贫困群体。

与此同时，囿于种种原因，农村低保制度的建设曾经一度推进缓慢。最主要的原因是当时有个认识误区，认为农村有了扶贫，就不需要低保了。2006年以后，扶贫和救助分工的思路逐渐明确，加上地方政府高涨的积极性形成了一种“倒逼”机制，促成农村低保在2007年迅速实现了“全覆盖”。在2010年发表的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书中，写到了农村低保：“2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。”

此后，农村扶贫的方式发生了变化，从对农村贫困户的扶持变为“整村推进”。2008—2010年，扶贫工作开始实行“整村推进”的策略，要在2010年底实现对少数民族地区、边境地区和革命老区的“三个确保”。2011年，新的国家扶贫标准提高到人均纯收入2300元。2012年，国务院扶贫办启动了11个连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，首次实现了对592个国家重点县全覆盖。2013年分三个层次全面实施了新的十年扶贫开发战略：第一个层次，是14个集中连片特困地区，覆盖680个县；第二个层次，是592个国家重点县，其中在集中连片特困地区内的重点县是440个，区外的是152个；第三个层次，是实施3万个村的整村推进。

在2007年以来的这段时间内，农村扶贫基本已经告别了之前扶贫到户的传统工作方式，转变为纯粹的区域性经济开发。于是，所有的贫困人口和贫困家庭都逐渐聚集到农村低保和社会救助的保护伞下。这就导致了2007年以来，农村低保对象人数持续增加， 2013年比2007年增加了1822万人，增加的幅度超过了50%。以上的事实说明，在中国的反贫困政策中，扶贫和救助位置的摆放还不够妥当。大原则虽然定下，但在工作实践中，还需要继续磨合。

以上讨论的是农村的扶贫与救助，实际上，城市的反贫困政策应该也一样。在20世纪90年代，中国政府和社会都把建设城市居民的最低生活保障制度放在第一位，这是当时中国社会还没有这项制度。同时，中国的失业浪潮和就业形势给整个社会带来了太大的压力，社会保险网又是漏洞百出而且不能在短时间内修补完善。于是，唯一的选择是抓紧时间，编织一道“最后的安全网”，先保证所有的城市居民在遭遇收入中断或丧失的危机时，不至于处于贫困无助的境地。

如今，社会救助这张“最后的安全网”已经织就，十多年来已经使2000—2300万城市贫困人口最起码的生活需求得到了保障。在此基础上，城市反贫困政策就要继续前进，用城市扶贫来使一部分有能力、有潜力的城市贫困人口最终走出困境。

城市扶贫的含义应该也是政府和社会用政策、用资金和其他必要的手段，帮助城市中有劳动能力的贫困群体改变和重建他们的生产方式与生活方式以创造更多的工作机会，从而使他们与他们的家庭获得可持续的生计。

“可持续生计”是20世纪90年代在国际上流行开来的一个概念，在1995年社会发展峰会上通过的《哥本哈根宣言》中是这样表述的：“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计”。结合以上两个概念，提出以下的政策建议：

第一，政府和全社会都应该以积极的眼光看待城市中的贫困群体，绝对不要把他们看成是社会的负担，而是依然要把他们看作是宝贵的人力资源，相信他们能够通过自己的努力去创造适合自己的就业岗位，从而获得可持续的生计。

第二，中国需要造就一大批以“养人”为目的但又有自我生存和发展能力的“饭碗型”的小型经营实体。这可能是有中国特色的城市居民中的“可持续生计”的概念。中国的服务市场尚有太多空白有待填补，只要肯动脑筋，就会有收获。

第三，在城市扶贫中要重视社区的作用，社区建设应该与解决当前中国最迫切需要解决的问题联系起来。有一些贫困人士，有劳动能力但是较弱，在其他方面的能力更是欠缺，这些人可能应该主要由社区把他们组织起来，在提供社会服务方面找到出路。

第四，应该注意的是，面对贫困，国际上的口号是“减贫”，而不是消灭贫困。这可能是人类对于贫困问题认识的升华。在20世纪，英国于40年代末建立“福利国家”后，美国于60年代建立“伟大社会”后，都曾经豪迈地宣布——贫困被消灭了。但是到了20世纪80年代以后，受到全球化的影响，全世界都出现了“新贫困”现象。此后，国际社会对反贫困的结果和效果采取了更为谨慎的态度。可以说，贫困令世间绝大多数人厌恶而惟恐避之不及，但是贫困又形影不离地伴随人类社会直至今天。但是，反贫困战略和策略不能以不变应万变，而应该随着社会、经济环境和扶贫对象本身的变化，更有效、更明智地采取更富有弹性的社会政策措施。

最后，社会工作服务机构和社会工作者对社会救助和扶贫工作的主动介入和干预是非常重要的。社会工作是“助人自助”和“科学助人”的专业和职业。从历史上看，社会救助制度是从慈善事业发展而来，而社会工作也同样是从慈善事业发展而来。从这个意义上说，社会救助和社会工作可谓同根同源。到当代社会，可以说是社会工作与社会救助的结合导致了“扶贫”概念的诞生。用社会工作者对扶贫对象和救助对象进行个案管理，并辅之以小组工作和社区工作，这也是社会救助和扶贫工作的国际惯例。

譬如在台湾和香港地区，与社会救助和扶贫相关的事务都是由社会工作者来承担。社会工作者每人负责若干个案，从接案开始，就要从物质上、精神上全面地帮助案主（贫困家庭和个人）。救助对象生活上有任何问题和困难，都可以找社工帮忙解决。在明确规定的社会工作者职责范围内的问题，社工马上依法处理；超越社工职权范围的，则立即实行转介，即移交给负有责任的其他政府部门。同时，社工还要对救助对象的生活状况进行追踪调查。更有社工以“资产建设”的理念进行扶贫，帮助贫困家庭创业，做个小生意、小买卖，争取从根本上摆脱贫困，摆脱对政府和社会的依赖。近年来，在上海和广东（广州、深圳和东莞），在这方面也有很多成功的经验，应该向全国推广，使之发扬光大。

备注：

1 《社会救助暂行办法》，民政部网站（http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/ zdshbz/201402/

20140200593613.shtml）

2 《社会救助暂行办法》，民政部网站（http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201402/

20140200593613.shtml）

3 张佳，《为改革催生——城市最低生活保障制度发展综述》，北京，《中国社会报》1997年8月21日。

4 《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，北京，《社会保障制度改革指南》，改革出版社1999年版。

5 范宝俊，《在全国城市居民最低生活保障工作会议上的讲话》民政部救灾救济司提供。

6 《城市居民最低生活保障条例》，北京，《中国社会报》1999年10月20日。

7 《民政部排查全国特贫人口，农村低保新政策暂无消息》，傅航，广州，《21世纪经济报道》2003年第3期。

8 以上数字引自《民政统计·2006年统计数据》，民政部网站（http://www.mca.gov.cn）。

9 《“全民低保”进入攻坚阶段》，北京，《第一财经日报》2007年8月1日。

10 《中国的农村扶贫开发》，国务院新闻办，北京，国务院扶贫办网站（http://www.cpad.gov.cn）。《中国扶贫开发的伟大历史进程》，国务院扶贫开发领导小组办公室，北京，《人民日报》2000年10月16日。《中国社会蓝皮书·1999》，汝信、陆学艺、单天伦等主编，北京，社科文献出版社1999年版。《中国社会蓝皮书·2002》，汝信、陆学艺、李培林等主编，北京，社科文献出版社2002年版。

11 这里所说的贫困标准应该是当时政策规定的“低收入标准”，贫困人口的数字也是把当时的“贫困人口”和“低收入人口”加总起来计算的。参见表10。

12 国务院新闻办，《中国农村扶贫开发的新进展（白皮书）》，北京，人民出版社2011年版。

13 《国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告》，中央人民政府官方网站（http://www.gov.cn/gongbao/ content/2011/content_2020905.htm）。