原创丨“土十条”为土壤保驾护航

三大污染防治行动计划均出台政府铁腕治污进入新常态

日前，国务院发布《土壤污染防治行动计划》，包括“开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况”等10条内容共35项任务。至此，《土壤污染防治行动计划》与已经出台的《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》，三个关于大气、水、土壤环境污染问题的污染防治行动计划，本届政府已经全部制定并发布实施。对此，苏州大学王健法学院副教授、中国环境科学学会环境法学分会委员冯嘉表示，水、土、大气与百姓生活息息相关，在法律之外政府又再次出台规定，充分体现了政府铁腕治污、解决民生问题的决心。

“土十条”成为我国土壤治理重要依据

5月31日，历经3年多时间，易稿50余次，应对环保“三大战役”的最后一部污染防治行动计划《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)终于落地。

此次“土十条”提出“开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况”等10条内容共35项任务。明确了“到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定”。

冯嘉表示，因为我国还没有任何的法律来保护土壤方面的质量，长期以来我国在土壤管理方面基本是处于空白状态，所以“土十条”的出台在一定程度上扮演了我国在土壤防治方面管理依据的角色。

“土十条”中的一大亮点就是明确了“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。环保部有关负责人表示，为统筹协调全国土壤污染防治工作，未来将定期研究解决重大问题，建立全国土壤污染防治工作协调机制。

“大气十条”初现成效 去年73个城市达标

2013年9月12日，国务院发布《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条”)，为我国未来五年大气污染防治勾勒出一幅明晰的路径图。

编制耗时近一年，修改几十稿，“大气十条”的出台也备受各方关注。

具体目标为到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

建立区域协作机制，分解目标任务，由国务院制定考核办法并进行考核……行动计划显示出“动真格”的气势。

有专家则表示，对京津冀、长三角、珠三角等地区设定了不同的PM2.5控制目标，其中京津冀地区目标最严，表明中央的决心相当大。

中国网记者发现，环境保护部发布的《2015中国环境状况公报》中显示，2015 年全国城市空气质量总体趋好，首批实施新环境空气质量标准的74 个城市细颗粒物(PM2.5)平均浓度比2014 年下降14.1%，有73 个城市环境空气质量达标。

“水十条”投资将达两万亿元 铁腕治污进入“新常态”

“到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制……到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。”2015年4月16日，国务院印发《水污染防治行动计划》，从十个方面开展水污染防治行动。

据悉，“水十条”投资将达两万亿元。经过多轮修改的“水十条”将在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责制，铁腕治污将进入“新常态”。

“水十条”中共24次提及2020年，21次提及2017年，6次提及2016年，4次提及2018年，两次提及2030年。

作为“两个一百年”宏伟目标的第一步，到2020年我国要全面建成小康社会，对水环境质量提出了更高的要求，需要行动计划做出重点部署。

冯嘉表示，大气、水、土壤三个污染防治行动计划的出台都关系到百姓的生活，在法律规定之外，政府又再次出台规定，这让三部分内容有了更具体的管理标准，也充分体现了政府铁腕治污、解决民生问题的决心。

“土十条”，向土壤污染全面开战

土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基础。但我国缺乏全面详细的土壤污染数据，甚至部分地区缺乏监测点位和人员配置。因此，“土十条”开篇即要求全面掌握土壤污染状况及变化趋势，特别是首次提出建立每10年1次的土壤环境质量状况定期调查制度。加强土壤污染调查，就是要为“治土”提供科学的数据支撑。

同水污染和大气污染防治相比，土壤污染防治法律制度建设明显滞后。现行的土壤污染分类、治理标准体系均不完善，导致土壤环境保护工作缺乏依据和指导。和大气、水污染防治一样，依法防治土壤污染迫在眉睫，因此“土十条”将法治工作放在第二条的优先位置，强调加快推进立法进程；系统构建标准体系；全面强化监管执法等。

这一重要的治理思路体现在“土十条”对农用地、建设用地分别实施不同的管理措施，且以农用地中的耕地及建设用地中的污染地块为重点。比如，农用地按污染程度分为未污染和轻微污染、轻度和中度污染以及重度污染三个类别，分别采取优先保护类、安全利用类及严格管控类等相应管理措施。此外，要建立严格的用地准入制度，将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。

土壤污染不仅成因复杂，较难察觉，且易于积累，稀释性差，治理起来周期长、难度大。因此，土壤质量维护尤其要注重污染风险的管控及优良土地的保护。土壤污染风险管控得当，则能够从源头上防止可能损害的发生。“风险”一词在“土十条”中出现的频率达20次，可以说，风险管控贯穿了“土十条”的始终。而保护优先的内容集中体现在第五条、第六条之中。

被污染的土地需要采用各种技术加以修复，再根据修复情况重新利用或作其他安排。因此，如何切实有效地推进修复工作及其相关技术的研究就是关键所在。修复方面，“土十条”明确了土壤治理与修复的主体为造成土壤污染的单位或个人，要求各省制定土壤污染治理与修复规划等；技术方面，“土十条”要求整合科研资源，加强土壤污染基础性及关键技术研究，加大适用技术推广力度等。

我国土壤污染形势的严峻性、土壤污染本身的特性决定了在土壤污染防治工作中，政府的主导作用以及政府内部的责任分工如何划定尤为重要。横向维度上，“土十条”在每一条中的具体工作后都附上牵头部门与参与部门，一目了然，十分清晰。同时，强调部门协调联动，定期研究解决重大问题；纵向维度上，其明确规定，地方各级政府是实施本行动计划的主体，要制定工作方案报国务院备案，地方政府及其主要负责人要承担相应责任。

土壤污染防治离不开多元主体的共同治理，离不开政府的主导作用、企业的严格守法、公众的积极参与及社会的全面监督。“土十条”的颁布实施，为打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”提供了有力武器, 为实现绿水青山、蓝天净土绘制了美好蓝图，是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的重要举措。

【启示与思考】

保护土壤，就是保护地球生命共同体。大地常被形容为母亲，土壤养育着万物生长，也是人类赖以生存之地。我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染严重，污染物进入土壤并积累到一定程度，会引起土壤质量恶化，造成生态和人体健康危害，已经成为“美丽中国”建设的一块短板。

“土十条”出台，有了治理土壤污染的施工图，但要真正“落地”，要做的工作还很多。开展土壤污染状况详查，摸清污染家底；使土壤污染防治法律法规标准体系基本建立健全；逐步建立我国土壤污染防治技术体系；推动土壤污染治理与修复产业发展；形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系……治理土壤污染，需要付出长期艰苦的努力。

因此，必须大力发展环保产业，带动土壤污染治理与修复加速。要加快制定《土壤污染防治法》以及系列法规、标准体系，及时出台产业政策；充分发挥财税政策和政府投资“四两拨千斤”的杠杆撬动作用；鼓励社会资本进入土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复、工程设计和施工等环节，完善土壤污染治理与修复产业链，形成一批专业化的土壤修复企业。在实践中不断完善技术和管理，形成成熟的商业模式，以产业化思路解决土壤污染问题。

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