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乡村生源相对减少,教师编制随生源流动是否可行?

湖南怀化市教师编制随生源流动机制改革的出台,既有赞成的声音,也有反对的声音。不过记者深入调查发现,问题焦点不在于改革本身,而是在城镇化加速的背景下,教师编制城区不足,农村余编缺员的难题究竟应该怎么破?

主城区:大量学生入城教师缺编严重

“我头发都愁白了。”在怀化市鹤城区太平桥小学,校长姚飞拍了拍头发说。她告诉记者,该校2012年9月开学,当时核编16个,后来一直没有增加,现在学校有临聘教师23人,由于临聘教师流动性大,素质又不能够保证,家长非常不满意。这几年,每年新增8个班,需要20名教师,“每到开学前都非常着急”。

像太平桥小学这样的学校并不少,记者从鹤城区教育局拿到的一份2016年秋季该区新起始年级及刚性扩班各学科教师需求调研表看到:钟秀学校,新增一年级8个班,刚需20人,华都小学,新增一年级8个班,刚需20人;河西学校小学部需扩班4个,刚需10人……9所学校今年总计共刚性需求教师90人。

而据统计,怀化市城区现有义务教育阶段学生49641人(含市直学校),非鹤城区户口学生31263人,占62.98%。一年级新生中,中方县有802人,麻阳县86人,芷江县116人,辰溪县360人,溆浦县548人,通道县17人,靖州县22人,会同县61人,新晃县34人,沅陵县97人,洪江市322人,市外1451人。

“外来学生的逐年增加,加大了城区学校的编制需求,编制若不能实现跨区域调剂,怀化城区义务教育办学将难以为继。”怀化市教育局副局长曾庆明说,近5年城区新生每年以2500名的人数增长,5年至少增加了1万个学位,去年调剂305名教师编制到主城区之后,目前仍然缺编,其中鹤城区仍有代课教师280余人,市直学校有180余人。

怀化市编办分管事业单位编制纪检员周良武告诉记者,这几年,编制部门已经通过最大努力支持教育编制,前几年通过“挖潜”从其他部门调整了450个左右编制到教育系统,对教育系统内部也进行清理整顿“挖潜”,共督促返岗661人,辞退113人,同时缩短教师编制调整时间,由过去三年一调整到现在“一年一调整,半年一微调”,尽量盘活教育编制资源。

“但是到2015年,编制资源已无潜力可挖,但是编制总量不能增长的红线又不能碰。”周良武说,主城区每年都会遇到这个难题,而一些县市农村学校余编相对较多,因此,我们请示了省编办,又提请市委、市政府研究,以市为单位进行编制统筹,市本级和鹤城区教育编制不够用,在全市范围内调剂解决。

调出县:维持正常教学仍需等量教师

那么,编制调出的县市区又怎么看待呢?

芷江侗族自治县和溆浦县去年分别被调整出27个和47个教师编制,记者来到两县教育局,听到的几乎是一片反对声,一位县教育局干部甚至直言这是“拆东墙补西墙,解决不了根本问题”。

“我们是反对的,编制调整不能忽视下面的困难。”芷江县教育局局长唐非坦言,芷江县有4万多个学生,只有1280个编制。在城区这块,这几年,芷江县城同样有大量学生涌入,2016年秋季入学,城区5所小学估算,在不择校的情况下班额就达到65人,师资需求同样紧张,仅城区学校就差教师100余人。

“农村学校这块,一些学校流出了几个或者十几个学生,但是班级并没有减少,这就要保证基本的师资配备。”唐非说,“如果编随人走,那就意味着农村学校没有人来上课。”

“不科学不合理。”溆浦县教育局人事股股长唐春景同样持反对意见。他说,溆浦县是将近100万人口的大县,2003年核编6545个,10多年来没有变过,“但是我们班级数在增加,去年全县净增学生3000人,按50个人一个班算,净增60个班,师资十分紧张。去年秋季,双井中学因为缺教师几乎开不了学,校长急得汪汪大哭。”

记者从怀化市教育局了解到,随着城镇化推进加快,农村人口流动性加大,农村学生正呈逐年减少趋势。目前,按师生比算,多数乡镇学校编制有富余,但教学班级并未减少,维持正常教学仍需等量教师。而按湘政办发【2002】44号文件规定,村小23人以下只核定1个编制,多数村小不能开齐开足课时课程,更谈不上专任教师教学。

据统计,怀化全市1092所村小中,23人以下的有694所,聘请代课教师416人。全市485所乡镇中小学、1092所村小原核编制25387个,实有在编在岗教职工23647人,余编1740个,但同时又临聘1788人。

教师编制为何呈现两难

一方面城区编制不足,一方面农村余编缺员,已越来越成为城镇化背景下教育的两难问题。

为何会造成这样的两难问题?

曾庆明向记者表示,根本原因在于,随着城镇化进程加快,一方面,城区学校需要大量新教师,另一方面,农村学校教师又不能减少,造成教师总量需求在上升,但是由于编制总量控制,造成目前两难境地。

他表示,特别是随着二胎政策的落地,大量女教师婚育,学生人数增加,教师编制将更加紧张。目前,因各地编制部门严格控制增编,少数学校还处于无编运行状态。如鹤城区公园路小学、象形学校、湖天桥小学等5所学校没有核定编制。中方县编办2008年6月核定中兴学校编制50名,实际该校235名教师全部占用其他学校编制。

除了教师需求增加外,现有编制管理、使用等方面存在一些突出问题,也影响了教师编制资源的盘活。

怀化市教育局通过调研发现,目前,编制总量控制过死,职业教育、特殊教育、学前教育编制政策难以落实,挤占了普通中小学教师编制,又让教师编制更加紧张。目前,怀化市职业学校应该核定编制1568个,尚需补充编制238个。全市已建乡镇中心幼儿园231所,均未核定编制,幼师主要靠小学教师转岗或者临聘。全市城区公办幼儿园应核定编制1242个,目前缺口683个。全市应核定特殊教育编制247个,目前缺70个。

同时,核编间隔时间偏长,不能适应生源变化。随着城市化进程加快,人口流动性加大,中小学每年都有较大的生源结构变化。按湘政办发【2002】44号文件规定,每3年核定一次中小学编制,由于编制不能及时调整,缺人的学校没有编,有编的学校调不动编,导致相当部分学校教师人、岗、编脱离。沅陵县鹤鸣山学校有小学生4011人,原核编159人,按标准应该核编211人,为尽量满足教学需要,该县不得不从乡镇学校调整部分教师到该校,目前在岗186人,看似超编27人,实际缺编52人。

调研还发现,附加编制作用受限,一些地方没有按比例核定3%的附加编制,有些地方核定了但没有“以县市区为单位调剂使用”,而是按学校核定附加变1至2个,极少的附加编制很难应对伤病、婚育、丧亡等突发情况。

此外,单纯按师生比配备教师编制不切合乡村学校实际;机关事业单位长期借用教师,教师因病因残等原因离岗;编制分类管理存在弊端,县际、城乡、学段和不同教育类别间调剂编制困难重重等问题,也加剧了师资紧缺,影响了编制资源的盘活。

在不损农村教育基础上盘活编制资源

“编制总量不能增加,如何最大限度盘活现有编制资源,在区域内能够动态地调节,统筹使用便成为了教师编制改革的方向。”湖南师范大学教育科学学院教授刘丽群说,在城市化进程加速背景下,学生大量向城市流入,怀化市进行教师编制随生源流动机制改革应该说是一种新的探索。

“但是,目前用编主体还是在农村。”刘丽群说,教师用编问题必须考虑城乡两个实际,要在保证农村学校师资的基础上随生源流动,这样才能既不损害农村教育,又最大程度盘活教师编制资源,“教师编制随生源流动绝不能搞成拆东墙补西墙,而是一种资源优化。”

刘丽群认为,目前,中小学教师编制管理体制明显存在很多问题,比如管理过死,城乡倒挂,按师生比核编不切合农村实际等,是导致中小学专任教师紧张的重要原因,“教师编制起码要保证基本的教育教学需求”。

刘丽群建议,首先要建立健全补充更新机制,以县或者地级市为单位,负责好教师编制的总量核定和宏观管理,给足教师编制,及时补充教师。同时,加快完善区域统筹机制,真正建立起“县管校聘”体制,打通教师动态调配通道,促进教师合理流动,实现教师资源重组优化。

“目前,最可行的,还是要把目前教师由单位人变成系统人。”曾庆明也认为,要推行教育编制管理新模式,对教育编制实行“总量控制、动态管理,教育使用、编办监控,跨区调剂、合理配置”的管理模式,这样才能最大限度调动现有教师资源。

“打个比方,有两所学校离得比较近,这两所学校的体育、音乐老师便可互相兼任,如此一来,就充分利用了教师资源。”曾庆明说,“而不是过去这个老师定岗定编,就只属于这所学校,另外学校无法调配这所学校的老师。”

据了解,湖南乡村教师支持计划已提出,县级教育部门在机构编制部门核定的编制总额内,按照班额、生源等情况统筹分配各校教职工编制,并报同级机构编制部门和财政部门备案。全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革。

不过,真正落实“县管校聘”还有政策障碍。“我们没有具体的操作方法。”周良武告诉记者,作为编制部门来讲,实行的是精细化管理,必须到人到单位,而这个单位是以学校为单位的,“目前编制部门只能通过缩短编制周期,比如半学期一调整,以尽量盘活资源。”

周良武说,要实现教师编制“县管校聘”,目前缺少顶层设计,下级编制部门又不能违背编制管理规定,“如果顶层设计上有联动机制,那是可以的”。

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