境外PPP｜承接互联互通建设项目投资指南：以英美为例
编者按
受上海市商务委员会委托，走出去智库联合威科集团编制了《以PPP模式承接境外互联互通建设项目投资合作指南》（2016年版），旨在当前“一带一路”国家重大战略背景下，为企业以PPP模式承接“一带一路”与互联互通基础设施建设项目，提供详实、全面的情况介绍与实操建议。
报告对全球26个国家的PPP立法、常见应用方式以及基础设施行业现状进行全景式扫描，并给出了大部分国家的案例分析。在PPP模式下，特许经营期限多在10-30年甚至更长，因此双方需要通过长期合同明确权利和义务。因各国国情以及项目需要的不同，PPP模式在各国的实际发展状况存在较大分化。
本文从报告中择取英、美两国PPP模式的实务要点提供给中国投资者。
要点
1、英国PPP项目采购须遵循《欧盟公共采购指令》。此外，政府对标书中有关融资安排的要求日益严格，建议私营部门在早期阶段就确定贷款人初选名单（或其他资金来源）。
2、在英国，税收制度的变动将会对项目实施产生影响。可降低税收风险的措施包括：政府保证、维稳条款和双边投资协定。
3、美国各州的PPP招标程序各不相同，美国联邦公路管理局建议公共合作伙伴通过多级“最佳价值”采购程序进行竞价。其公共部门与私营部门之间的风险分配与PPP结构有关。
4、美国某些州的立法或规定，在PPP项目符合相关标准的情况下可免除对其征收某些税种（例如房地产、从价税）。此外，也可能被免除部分联邦所得税或享受免税债券（PAB）。
正文
在全球主要国家中，PPP模式（Public-Private-Partnership，公私合作关系）已成为政府和企业开展合作的首选形式。在当前全球经济疲软的背景下，PPP模式不仅在国际市场上有强劲的需求，亦成为中国政府力推中国企业“走出去”的合作模式之一。
英国
背景概述
英国在1999年颁布了《标准化PFI合同》第一版，此后陆续颁布了第二、第三和第四版。2012年，颁布了《标准化PF2合同》。
PF2的新改革有：
（1）公共机构要对PPP进行股权投资；
（2）承包人的服务限制在硬设施管理（如建筑的设备、电气管理等）；
（3）政府在PPP框架下，对于软服务（如保洁、安保、绿化等）可采取灵活方式；
（4）PF2项目的运营和财务信息透明化（但不能过多加重承包人的负担）；
（5）政府承担那些公共机构比私人机构更好管理的风险；
（6）加强PPP结构，吸引更多的投融资来源。
应用领域
多年来，PPP模式已成为英国建筑领域项目采用的常见模式，在一些重大和复杂项目中尤为常见。PPP模式目前应用于包括国防、教育、医疗、交通、废弃物管理和回收、社会服务和休闲娱乐在内的多个关键领域。
招标流程
英国PPP项目采购须遵循《欧盟公共采购指令》。
《招标前信息公告》（PIN）向市场披露采购部门未来采购意向；
《欧盟官方公报》（OJEU）发布招标公告，以开始正式采购流程；
《资格预审调查问卷》（PQQ）用于对应标公司进行项目资格调查，以确定初步的入围投标者名单；
在确定中标人并签订有效合同之前，政府可请求“最佳及最终报价”（BaFO）。中标人的选择可能涉及长达几个月甚至几年的谈判。
评标标准
政府对标书中有关融资安排的要求日益严格，因此建议私营部门在早期阶段就确定贷款人初选名单（或其他资金来源）。
政府关注的问题还包括：如何能尽早完成施工、如何实现项目实施的最优定价以及如何尽可能将风险转移给私营部门。
风险分配
在PF2模式下，公共部门通过加大对特定风险的管理力度来改变风险配置，以提高项目的性价比。具体规定为：
（1）由于不可预见的法律变化引起的额外支出风险由公共部门承担；
（2）公用事业消费风险由公共部门承担，并接受为期2年的移交测试；
（3）当公共部门提供场地时，场地污染的风险由公共部门承担；
（4）采购部门须对提供给投标人的场地的法定所有权进行充分调查，并向承包商提供担保；
（5）在公共部门为项目提供场地时，须对土地状况进行调查，并将调查情况向所有投标人公示。
项目保险
项目保险对项目融资交易至关重要。保险细节通常载于贷款协议、项目合同以及特许经营协议的附件中。作为PF2改革的一部分，改善保险计划性价比的措施包括：
（1）政府修订了在项目运营阶段的必要投保险种保费溢价风险的现行规定，使公共部门承担更多的风险，并减少了承包商为应对市场变动而建立准备金的金额；
（2）政府正探索另一模式，即公共部门将为PF2项目承担在运营阶段出现的重大损失和业务中断风险。
税务问题
税收制度的变动将会对项目实施产生影响。可降低税收风险的措施包括：
（1）政府保证：如政府以安慰函的形式表明其支持该项目。但是，这些信函不代表政府对项目具有强制执行的义务或承诺；
（2）维稳条款：政府同意不采取特定措施，或对因采取特定措施而对承包商产生的费用给与补偿；
（3）双边投资协定：根据两国之间签订的税收协议寻求保护。
环境问题
项目的实施通常需要通过环保审批，或获得环境许可证。有时签发或更新许可证可能需要几个月或几年的时间。
这种情形下，贷款人或不愿为开发成本提供融资，因为项目可能永远不会落地实施。项目发起人必须考虑在通过环境审批前如何融资获得开发项目所需的资金。
美国
背景概述
由于联邦公路信托基金（HTF）不足以满足基础设施建设的资金需求，预算限制使得公共机构无法使用其他收入来源，美国政府逐渐认识到，需鼓励私人投资参与公共基础设施建设。
截至2016年1月，除华盛顿特区和波多黎各外，另有33个州已就PPP完成立法。根据本报告编制项目组的调研，目前中国尚未参与美国国内的PPP项目。
应用领域
从历史上看，PPP在美国主要适用于交通基础设施项目。这些项目得到了联邦政府的支持（例如通过交通基础设施融资与创新法案（TIFIA）所带来的融资），并可为其发行免税债券。
PPP现已用于美国各类社会基础设施项目的建设，包括法院、民用建筑、大学宿舍和配套设施、供水和污水处理项目等。
招标流程
美国各州的PPP招标程序各不相同，美国联邦公路管理局建议公共合作伙伴通过多级“最佳价值”采购程序进行竞价。建议书征集通常分为两步：
（1）公共机构评估特许经营团队的资格，并确定最有资格的团队名单；
（2）特许经营团队将有关技术和价格的建议书提交给公共机构进行详细评估。
投标程序
各州的招投标流程各不相同。
以华盛顿为例，华盛顿PPP法案并未要求对投标人进行资格预审。华盛顿运输局（WSDOT）可为符合条件的项目征询建议书，且如果项目符合一定的标准，则应允许征询主动建议书。WSDOT需为建议书征询发行请求建议书（RFP）。WSDOT必须就建议书内容制定相应要求，还应制定评估和选择建议书时应采用的标准和程序。
评标标准
传统的州级及地方项目采用设计―招标―建造（DBB）模式，而该模式通常基于投标价格而定（优先考虑低报价项目）。
与其不同的是，PPP通常根据其所提供的定性因素（“最佳价值”）来确定项目的授予，并将考虑投标价格和技术因素。不同的州可采用不同的评标标准。
费用支付
在美国，公共部门向私营部门支付项目费用分为以下几种情形：
（1）基于可用性的PPP：项目已完工并可供使用时，由公共机构按约定支付的一笔固定费用；
（2）基于影子收费的PPP：基于公众对该设施的使用情况，由公共机构支付的一笔可变动费用；
（3）基于使用费的PPP：由该项目的最终使用者支付的一笔费用；
（4）或任何上述费用的组合。其中，可用性支付在美国正越来越多地被使用。
基于可用性的PPP。在这种结构下，一旦项目已完工并处于可使用状态，公共机构需按约定金额向私营部门支付费用。在此结构下，风险由公共机构承担，因为即使该项目的使用程度未达到预期，公共机构仍需按约定金额履行支付义务。
基于影子收费的PPP。影子收费（shadow toll）是英国的一种称谓，在美国也叫通行费（pass through toll），是指由政府代替用户，以一定时期内某条路段的交通流量为基准，定期向项目公司进行付费的模式（一般用于在道路上设立收费设施不可行的情况）。
因此，道路的使用程度越高，支付的金额就越高。对此，公共机构在与私营部门订立协议时通常对支付的金额设置一个上限。
基于使用费的PPP。在这种结构下，最终使用者向私营部门支付使用设施的费用（例如通行费）。因此，由私营部门承担需求和收款等相关风险。
风险分配
公共部门与私营部门之间的风险分配与PPP结构有关。
设计-建造（“DB”）模式只要求私营部门对设计、施工和验收负责，而建设-拥有-运营-转让（“BOOT”）模式要求私营部门对项目规划、环境保护、土地征用、融资、设计、施工、验收、维护、投入使用和资产所有权负责。
在其他PPP结构下，私营部门承担的风险介于DB和BOOT两者之间。
项目保险
一些州已在自己的PPP法律中加入项目保险要求。例如，佛罗里达州的PPP法律明确指出，P3协议必须包括以下规定：
（1）公共实体就项目开发和运营方面所提供的保证（例如，履约保证、付款保证和信用证）；
（2）以及，维持公众责任保险单，该保险单由公共实体递交，保险范围和金额需达到合理程度，确保足以涵盖由侵权行为引起的损害赔偿责任、并保证项目能够正常运营。
税收减免
某些州的立法或规定，在PPP项目符合相关标准的情况下可免除对其征收某些税种（例如房地产、从价税）。
此外，也可能被免除部分联邦所得税，例如，在符合规定的情况下，一个建设-拥有-运营（BOO）模式的PPP项目可能有资格作为劳务合同而获得免税待遇。
特定条件下，PPP项目也能享受由各州或地方政府为支持项目而向私营部门发行的免税债券（PAB）。
来源：上海市商务委员会、走出去智库、威科集团
走出去智库（CGGT）
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