农垦改革：从土地市场化开始

继农地流转改革之后，农业战线的“国家队”农垦经济成了市场化改革的下一目标。

12月7日，中共中央、国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，明确对农垦区进行市场化改革。其中最引人瞩目的是对农垦土地资源的激活政策。

《意见》明确，将推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式。具体包括：

（1）对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地等方式处置。

（2）省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资（入股）、授权经营方式处置。

（3）有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。农垦现有划拨建设用地，经批准办理有偿使用手续后，可以转让、出租、抵押或改变用途，需办理出让手续的，可以采取协议方式等等。

农垦改革是盘活国有资产的又一重大举措。农垦区以国有农场为主，许多位于边疆地区。起初为军队屯田戍边，之后在保障国家粮食安全、支援国家建设、维护边疆稳定等方面发挥了重要作用。

农业部党组成员杨绍品表示，目前，全国农垦占国土面积37.1万平方公里（合5.57亿亩），其中有9316万亩耕地，2.3亿亩草地，5955万亩林地。

应该说土地是农垦经济最重要的资源，不过由于这些土地、草地、林地、耕地很多都没有纳入账内核算，而无法得到有效管理。有媒体报导称，眼下农垦国有土地使用权确权率仅仅达到66.4%，发证率仅达到49.5%。

如今，土地资源稀缺，而随着国内工业化、城镇化进程的推进，农垦国有土地流失和被占用情况十分严重。对这部分土地资源推行资本化、市场化流转，既能释放一笔巨大的经济资源，又能能保护国有资源。

放活农垦土地，明确所有权属是关键。此次《意见》就提出，将强化农垦土地权益保护，严肃查处擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地行为，用三年左右的时间，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务。

需要说明的是，农垦土地虽可流转，但是用途仍然受到严格限制。《意见》表明，加强土地利用总体规划及年度计划管理，严格执行土地用途管制制度，对农垦土地严格实行分类管理，禁止擅自将农用地转为建设用地。切实落实耕地占补平衡制度，加快划定永久基本农田。强化农垦土地权益保护，严肃查处擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地行为。

放活农垦土地流转的最终目的，其实是为了实现农业的现代化、规模化生产经营。《意见》提出，坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，积极推进多种形式的农业适度规模经营。积极培育新型农业经营主体，发展股份制、公司制等农业经营形式，既要防止土地碎片化，又要防止土地过度集中。

此外，在垦区的集团化改革中，将在确保国有资本控股前提下，积极引进战略投资者，依法推进集团公司股权多元化改革试点。

农垦经济兼具农业和国企两大特征。经过60多年的开发建设，农垦已经形成了庞大的国有资产。杨绍品介绍，除土地等资源型的资产，农垦企业资产超过１万亿元。不过，因体制僵化，农垦企业面临严重亏损。2014年媒体曾报道农垦系统内国有企业亏损率达21.22%，远高于非国有企业的8.20%。销售毛利率、期间费用率、销售利润率各项数据也反映出其运行效率低下。

总体来看，实行农垦改革，放活农垦土地流转是好事。改革为许多管理不善的资源引入市场化经营机制。对国家来说，能够增强国有资产活力；而对社会资本来说，则是增加了一个新的投资渠道。并且，与普通农村土地相比较，农垦区地块权属集中、面积较大，更方便进行规模化种植经营，也更具发展现代农业优势。♦

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