13位最高检专家咨询委员为全面深化检察改革建言献策

编者按 11月28日，最高人民检察院召开专家咨询委员座谈会，李步云、陈光中、马怀德、王利明、左卫民、龙宗智、付子堂、刘荣军、汤维建、何家弘、汪建成、宋英辉、胡建淼等13位最高检专家咨询委员先后发言。他们就检察机关如何贯彻落实全面推进依法治国的重大战略部署，深入推进司法体制改革和检察改革提出了许多富有建设性的意见建议。现将发言摘要刊发，以飨读者，供研究参考。

将工作重点放在监督上

中国社会科学院法学研究所研究员 李步云

要坚持检察机关的法律监督定位，行使好法律监督权。十七大以后党的文件提到过权力配置的问题，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出要建立法治监督体系，我们应当坚持检察机关的法律监督定位，将反贪、公诉作为广义监督的内容，坚持中国特色的法律监督制度。《决定》指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。这表明检察机关的法律监督职权要扩展到行政领域、社会领域。同时，检察机关的法律监督对于预防腐败也有重要意义。反腐败，既要治标，又要治本。治本，就是习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上所讲的人民民主、依法治国、保障人权、宪法至上。实行法治，预防腐败是关键。检察机关的法律监督也可以起到预防问题产生的效果，如通过对司法机关的监督，防止刑讯逼供，防止冤假错案。因此，检察机关要将工作重点放在监督上。

扩大法律援助范围

中国政法大学终身教授 陈光中

“以审判为中心的诉讼制度改革”是一项意义重大、新的改革措施。保证侦查、审查起诉以审判为中心要做到四点。第一，严禁刑讯逼供，严格实行非法证据排除规则。对于刑讯逼供，刑事诉讼法有很多规定，但还有漏洞。非法证据排除规则取得了一定成效，但不理想。检察机关在自侦案件中应主动排除非法证据。在审查起诉阶段，检察机关同样要严格执行非法证据排除规则，涉及非法证据的案件有必要举行听证审查程序。第二，要完善辩护制度，特别是法律援助制度。在侦查、审查起诉阶段，明确规定应当提供法律援助的情形。刑事诉讼法应进一步完善法律援助的强制效力，扩大法律援助范围。第三，进一步完善证人、鉴定人出庭制度。证人出庭本来是这次修改刑事诉讼法重点要解决的问题，但遗憾的是修改后的刑事诉讼法还是存在立法缺陷，把证人出庭的三个条件并列，规定“人民法院认为证人有必要出庭作证的，证人应当出庭作证”，导致现在的证人出庭率没有大的变化，基本上还是在法庭上念证人笔录。要修改刑事诉讼法，完善证人、鉴定人出庭制度，法院、检察院也要改变观念。第四，要严格证明标准。认定事实要符合客观真相。在刑事诉讼法中，侦查终结、移送起诉、提起公诉标准同法院裁判标准表述基本一致，但实际上没有达到。党的十八届四中全会提出“严格司法”，从侦查、审查起诉阶段就要“严格”，从源头上保证质量，防止冤假错案。

对行政公益诉讼进行有益探索

中国政法大学副校长 马怀德

对于党的十八届四中全会提出的探索建立检察机关提起公益诉讼制度有两种理解，一种是民事的，一种是行政的，但重点是行政的。修改后的行政诉讼法没有规定检察机关提起行政公益诉讼。但《决定》提出了这方面的改革要求，所以要探索和推进这项改革。一是明确检察机关在行政公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表。如果简单地以法律监督机关的身份出现在行政公益诉讼中，体现不了公益诉讼的特点。二是界定行政公益诉讼的对象和范围，不能包罗万象。不是所有涉及公众利益的违法行政行为都可以通过检察机关公益诉讼的方式加以监督，探索之初可限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件范围内。三是明确启动的程序。一个渠道是社会团体或者自然人可以请求检察机关提起，另一个渠道是检察机关自己发现。检察机关发现违法行政行为的，不宜直接提起公诉，应当先督促纠正，然后发出检察建议。在这些措施未果的情况下，再提起诉讼。四是明确检察机关提起公益诉讼的效力。检察机关提起的行政公益诉讼，相当于刑事公诉，法院必须受理，不能驳回起诉，或者说不予受理。在诉讼后果方面，检察机关对一审判决不服时，提起抗诉可能更合适，因为检察机关这个时候是代表公共利益，而且还有法律监督的职能。

明确提起公益诉讼的范围

中国人民大学常务副校长 王利明

我个人一直认为，检察机关提起公益诉讼非常重要，而且具有得天独厚的优势。首先，要根据《决定》修改有关法律，确立检察机关提起公益诉讼制度。如果不修法，也可以通过解释现行法律进行探索。如民事诉讼法第55条可以解释为提起公益诉讼的主体包括检察机关。《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是修改法律的政策依据。检察机关要珍惜机会，通过修改法律明确公益诉讼，确保有法可依。其次，要明确公益诉讼的范围。“公益”即是公共利益。公共利益本身是一个非常抽象的概念，而且它在不断发展，甚至是在不断地扩张。如果不明确公益的概念，行政公益诉讼涵盖过多的案件类型，不一定合适。建议最高检制定相关解释，细化提起公益诉讼的范围。最后，关于检察机关提起公益诉讼和相关组织提起公益诉讼的关系。我认为，可以先通过支持起诉、督促起诉等多种手段维护公共利益，将起诉作为最后选择。

关于建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录通报和责任追究制度。这个制度很好，关键是怎么落实。建议通过制定司法解释的方式，明确具体内容，确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权。要界定领导干部的范围，界定干预、插手的具体情形，并对应不同的责任，同时还要明确办案人员是否有记录的义务。

扩大人民监督员监督案件范围

四川大学教授 左卫民

党的十八届三中、四中全会将完善人民监督员制度列为工作重点非常必要。

一是构建科学合理的选拔任用机制，确保人民监督员的监督能力和水平。现在，要把选拔人民监督员的职责交由司法行政部门行使。司法行政部门怎么确保人民监督员参与刑事诉讼的能力和水平?这个问题非常重要。最高检要和司法行政机关协商，建立科学的人民监督员选拔标准，使人民监督员在认定案件事实和适用法律方面具备监督能力。

二是促进人民监督员制度进一步发展。现在，人民监督员制度主要适用于检察机关的自侦案件。即使如此，人民监督员参与检察机关自侦案件的比例也是有限的。下一步，应当扩大人民监督员制度的适用范围。首先，人民监督员制度应当不再局限于检察机关的自侦案件。在一定条件下，检察机关侦查终结决定起诉的，审查起诉、决定移送起诉的案件，也可以适当地由人民监督员进行监督。特别是在侦查、起诉阶段，被告人的律师与检察院之间的分歧较大，甚至存在根本性分歧的案件，人民监督员可以介入监督。其次，人民监督员制度应适当扩展到公安机关侦查的案件。检察工作体现司法民主性，今后接受人民群众监督的范围应适当扩展。从现实生活来看，社会公众真正关心的案件，可能不是检察机关的自侦案件;相反，可能是一些普通的刑事案件。对于公众关注度非常高的案件，虽然由公安机关负责侦查，人民监督员也可以进行监督。

检察权运行机制应当细分

四川大学教授 龙宗智

检察权运行机制改革在司法体制改革中具有关键意义。在这方面，我国检察机关和大陆法系、英美法系存在很大差异。我国检察机关的业务类型具有多样化和特殊性。这种多样化和特殊性，决定了应当细分和科学化检察权运行机制。一是司法型业务及其运行机制。司法型业务包括公诉和批捕。批捕是典型的司法业务。我国检察机关对批捕采取的是内部审查模式，用行政审批代替外部司法审查来保障程序正当化的基本要求。公诉又叫准司法，就是以司法和类司法的方式运行，比较强调独立判断和操作。二是行政型业务及其运行机制。行政型业务主要是职务犯罪侦查。职务犯罪侦查强调组织指挥、统一协调，实际上是一种高度行政化的业务，不能简单地适用办案责任制。三是监督型业务及其运行机制。监督型业务包括刑事侦查监督、审判监督、民事行政检察监督、监狱看守所监督。监督型业务分为一般监督行为和重大监督行为。一般监督行为主要是提出一些意见和建议，承办人就可以操作。重大监督行为关系到对生效裁判的抗诉，检察权的运行机制是集体讨论，还有审核程序。四是事务型业务及其运行机制。检察机关有大量的事务型业务，如案件管理。它们基本采取行政工作的方式。根据不同的检察业务设置具体的制度和程序，就是用制度和程序解决检察权的运行机制问题，实现运行机制的规范有序、科学合理。

加强对公安侦查活动的法律监督

西南政法大学校长 付子堂

关于加强对司法的监督。一要加强对公安刑事侦查活动的法律监督。《决定》提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，实际上对检察机关的公诉水平提出了很高的要求。以审判为中心的诉讼制度改革，要求进一步突出检察机关以公诉引导和指导刑事侦查的职能。检察机关应当进一步加强对公安机关刑事侦查活动的监督，特别是对公安机关采取强制措施、强制性侦查措施，以及看守所、拘留所、派出所等日常工作的法律监督。二要进一步突出检察机关在审判过程中对法院审判活动的法律监督。三要加强对法院判决执行活动的监督。《决定》提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。《决定》通篇只有一个地方用了“试点”，有六个地方用了“探索”。审执分离体制改革试点，究竟是体内分离还是体外分离?无论如何，检察机关下一步都要加强对执行活动的法律监督。

关于检察官办案责任制。一是突出检察官主体地位。二是运用法治思维，客观地看待检察业务工作。对因认识分歧导致的错案，应对检察官实行职务豁免。要提高检察官的政治和经济待遇，进一步增强职业尊严，避免人才流失。三是积极将公诉理论运用于检察工作实际。对虽有争议但确有证据证明犯罪的案件要大胆提起公诉。四是在起诉中试行辩诉交易制度。

依法监督首先要依宪监督

北京师范大学教授 刘荣军

过去的20多年，诉讼监督活动取得了长足的进步。但是，还有一些问题需要我们解决。加强对三大诉讼的法律监督，要从以下三方面着手:一是三大诉讼监督要坚持依宪监督。《决定》特别强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国。要以宪法实施推动我国的法治建设。在诉讼活动中，无论是检察机关和审判机关的公权力，还是当事人的诉讼权利，都来自于宪法。如果诉讼活动违反了宪法，检察机关应当进行法律监督。另外，有人调侃，在中国最得不到尊崇的法律恰恰是宪法。因此，如何通过合法有效的监督来提高宪法的地位非常重要。二是诉讼监督的核心在于有效监督。比如，检察建议和抗诉，得到法院认可的可能性比较大，或者即使法院最终不认可，但取得的社会效果比较好也是非常重要的。三是注重法律监督的及时性。怎么才能做到及时监督呢?特别是在民事诉讼、行政诉讼中，检察机关不是诉讼的参与者，很难及时全面地了解和掌握诉讼活动的内容。因此，检察机关应当针对重点、难点进行监督，尤其是对那些重灾区、执法力量差或者是明显的执法乱、执法难的重点区域和重点问题，要实施重点监督，有效提高监督的效能。

关于以审判为中心的诉讼制度改革，检察机关应把握以下几方面:一是做好监督员。应该严格遵循程序规则，遵循审判活动规律和诉讼规律，遵循事实规律和法律政策适用规律，包括审判机关、检察机关在内的所有诉讼参与人都要相互尊重和相互监督。二是要严格按照认定的事实准确适用法律。三是适当放宽法律适用解释的权限。当事人的代理律师对法律合理、独到的见解，可以考虑接受。同时要注意吸收社会上尤其是专家、学者对法律实施的一些解释。四是督促建立一种有效的裁判可预测机制。

做好“三民工程”

全国政协委员、中国人民大学教授 汤维建

检察机关的定位和发展方向应该是三个方面，我称之为“三民工程”。一是强调检察机关的民主化。检察机关的民主可以分为三类，即检察机关横向和纵向的内部民主;由专家学者包括咨询委员参与的外部民主;由社会人员参与的内外兼有的特殊民主，如人民监督员制度。检察机关应当进一步构建多元化的民主机制，促进检察决策的民主化、科学化，提高执法能力和水平。二是检察监督要关注民生。首先，检察机关的定位应当从国家本位主义逐渐向社会本位主义转变，应当把更多的职能放置到社会民生的层面，实现检察机关的工作转型。其次，检察机关要注重对社会公共利益的关注和保护。最后，检察机关要重视对人民生活安全的保障。比如，现在食品药品安全、生产安全、环境资源等方面都存在着比较严重的问题，对此，检察机关应该有所作为，要加大打击违法犯罪的力度。三是民心工程。首先，检察机关要更多地取得百姓的支持，就要拉近和社会公众的距离。为此，检察机关要广泛宣传检察机关的职能与作用。其次，检察机关要大力平反冤假错案，旗帜鲜明地反对刑讯逼供。最近，我国平反了很多冤假错案，如“张氏叔侄”案件，很多都是检察机关的功劳。

《决定》提出，完善检察机关行使监督权的法律制度。现在应该“三管齐下”:一是修改完善人民检察院组织法、检察官法。二是推动制定人民检察院监督法。过去，理论界一直有提这个问题。现在制定人民检察院监督法的条件基本成熟了。三是推进三大诉讼法的修改。虽然三大诉讼法刚刚修改完毕，但要与时俱进，还要酝酿下一轮的修改，及时把完善检察机关行使法律监督权的法律制度落实到三大诉讼法中。

检察机关侦查职能更要去地方化

中国人民大学教授 何家弘

第一，我国的检察机关不是职能单一的公诉机关，而是承担综合职能的法律监督机关。在设置内部机构时，要根据不同职能的部门来设计。检察机关的公诉、批捕职能是司法职能，更应该强调个人负责制、独立完成，需要去行政化和去地方化;检察机关的侦查职能更强调统一、集中领导，不适宜太强调去行政化，最需要的是去地方化。

第二，自侦部门设置问题。检察机关自侦体制存在力量分散、职能交叉、易受干扰、一线办案力量不强的问题。可以借鉴中纪委的机构设置，打破原来的设置，在反贪总局下面按照地区来设置相应的机构，如东北区、华北区、华东区等，强化检察机关的办案职能。

第三，各级检察机关反贪部门建立信息技术中心。整合内设机构时，把现有的直接服务于侦查的信息技术力量和资源划到反贪总局。第四，建立真正专业化的职务犯罪侦查体制，专业化的人员是关键。建议按照单独的方式培养真正适合从事职务犯罪侦查的人才。

刑事诉讼监督需作三个改变

北京大学教授 汪建成

《决定》提出，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。这里，只谈一下检察机关对刑事诉讼的法律监督。在刑事诉讼中，在坚持检察机关是国家法律监督机关这一宪法定位的前提下，注重检察机关的内部职能分工，实现各种检察权的优化配置，防止泛化法律监督。为此，刑事诉讼监督问题需作三个改变:一要改变“重审判监督、轻侦查监督”的做法。检察机关应当整合诉讼监督部门，对侦查和审判工作进行统筹监督。这样，才有利于在检察机关内部实行公诉职能和法律监督职能的适度分离，实现控辩平衡。二要改变“重实体监督、轻程序监督”的做法。检察机关应当根据刑事诉讼法的规定，加大对各种程序性违法的审查和处理力度。三要改变“重打击性监督、轻保护性监督”的做法。检察机关在办理案件的过程中，应当建立客观全面的案件评议记录制度，全面反映案件处理的意见。

《决定》提出，贿赂犯罪对象包括“其他财产性利益”，建议最高法、最高检、全国人大常委会法工委对此作出解释。如下情形，应当属于财产性利益:一是为受贿人子女就学、就业提供便利;二是为受贿人配偶安置工作提供方便;三是为受贿人在餐饮、娱乐、健身等场所消费买单;四是为受贿人亲朋安排旅行并支付费用;五是在受贿人公务活动中，向受贿人赠送超出一定数额的贵重礼品，而受贿人未按照法律规定上交;六是以明显低于市场价格的方式让受贿人购买住房、汽车等财产;七是为受贿人提供投资机会，且以明显高于其他同类情形投资人的回报率给予其他投资收益;八是性贿赂。

改革需要稳步推进

北京师范大学刑事法律科学研究院副院长 宋英辉

关于跨行政区划法院、检察院设置。一是跨行政区划法院、检察院设立的级别最低应当是在地市级。二是名称要体现跨区划特色。比如说苏南区，或者冀中区、冀南区等。三是管辖的案件范围，可以包括涉及地方利益的经济、民事案件，涉及当地政府的行政诉讼案件，跨区域性的公益案件，涉及到司法公正的，如当事人或者当事人的亲属是当地领导的案件。改革之后司法管辖区不应有漏洞。

关于主任检察官办案责任制。一是改革要稳步推进。在推进改革的过程中，有不少检察官感觉心里没谱，往外调离，甚至有些全国“十佳公诉人”也离开了检察系统。因此，必须稳步推进改革，要把人心稳住。二是改革应当只做加法不做减法。将检察人员分为检察官、司法辅助人员和行政人员，以实现检察官精英化，这符合司法体制改革的大趋势。但是，改革不能损减各类检察人员的现有利益。各类检察人员应该都有相应的发展空间，只能越来越好，不能比现在还差。三是主任检察官、承办检察官同检察长、检委会的关系。改革是去行政化、去内部行政审批，最终提高案件质量，保证办案公正。除必须由检察长、检委会决定的案件，其他案件都可以授权。四是内设机构改革。为了实现扁平化的管理而合并内设机构要慎重，有些法律有专门规定的部门不能轻易合并掉。

要少做当事人多做监督人

国家行政学院法学部主任 胡建淼

提两点想法:第一，检察机关要重点做法律监督人，少做当事人。比如在公益诉讼中，如果检察机关以当事人的身份出现并且败诉，再抗诉案件就很被动。现在有了公益诉讼这个制度，检察机关就应该去做，但要限定在一个适当的范围内。检察机关更重要的是发挥监督督促的作用。第二，在防止刑讯逼供方面，检察机关应加大监督力度。实际上，检察机关在冤假错案平反中起着很大作用，有的检察官在冤假错案平反中也起了很大的作用，甚至被评为“十大法治人物”。但是社会公众可能不熟悉，会认为平反是其他机关的功劳。因此，检察机关对这方面还要加大宣传力度，要让社会公众知晓。

此外，90%以上的冤假错案都是刑讯逼供造成的。对于防止刑讯逼供，目前也有很多管用的方法，比如律师提前介入、全程同步录音录像，但最关键的是侦查权和关押权的问题。检察机关是国家法律监督机关，具有一定的职责和权限，应该可以通过司法解释或者出台规定的方式对此进行规范，比如，除非去指认现场，原则上审讯必须在看守所内进行。这样，刑讯逼供基本上能够避免。（文稿统筹 检察日报 记者 戴佳 贾阳 许一航 摄影 程丁）