检察改革进行时|上海司改试点一年：探路先锋 步稳蹄疾
上海司改试点一年：探路先锋 步稳蹄疾
2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》；7月，上海在全国率先正式拉开改革大幕，开展司法体制改革试点；2015年4月，改革试点在全市法院、检察院全面推开。
试点一年，步稳蹄疾。上海市委常委、政法委书记姜平说：“衡量改革成功与否的一个重要标准，就是看能否为全国的司法体制改革提供可复制、可推广的制度经验。”
“动奶酪”的员额制
“人”的工作在改革中发挥基础性作用。人员分类管理和法官检察官员额制是“人”的改革的核心内容。
为了优化人员结构，强化办案力量，上海率先探索建立法官、检察官员额制，即把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，法官助理、检察官助理等司法辅助人员，以及司法行政人员三类。在改革中，上海确定了三类人员分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例，制定了详尽、严格的“入额”标准。
“法官专心审案子，分工专业化，提升办案质效，也提高法官人均办案量。”上海市高级人民法院院长崔亚东说。上海市人民检察院检察长陈旭认为，员额制的要义在于让司法办案人员真正回归其职业本源。
去行政化的司法责任制
在上海市第二中级人民法院，一张“签发单”的变迁折射出“审理者裁判”这一理念的落到实处。单子上的“签发”“审核”“主送”“抄送”“承办单位”等栏目变成了“合议庭成员联合签署”，层层送审、待领导签发后才能定稿的行政化办案也大幅削减。
据统计，自改革试点以来，各家试点法院由合议庭评议后裁判的案件比例均达到99.9％。
一年间，上海通过建立健全司法机关办案组织，科学划分内部办案权限，凸显主审法官、主任检察官在办案中的主体地位，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。
同时，上海进一步规范了审判委员会、检察委员会工作机制。除法律、司法解释规定应提交讨论的案件外，审委会、检委会重点讨论对法律适用意见有较大分歧的重大疑难复杂案件。对于存在专业难点的重大疑难复杂案件，可以按照规定召开主审法官、主任检察官联席会议，为主审法官、主任检察官提供参考意见，案件处理结果最终由合议庭或主审法官、检察官确定并负责。
持续完善的职业保障
“改革方案中提出，实行有别于公务员的‘法官、检察官单独职务序列管理’，我们十分期待。”宝山区检察院检察官解琳说。
上海细化明确了法官、检察官有条件延迟领取养老金的制度安排。同时，正积极落实中央关于司法职业保障的决策部署，稳步推进法官、检察官薪酬制度改革。中央政法委已经批复了《上海市法官、检察官职业保障制度方案》，原则同意上海对试点法院、检察院进入员额内的法官、检察官收入水平，暂按高于普通公务员43%的比例安排，并向一线办案法官、检察官倾斜。
而为了严肃纪律作风、严格职业操守、维护司法公正，上海出台了《上海法官、检察官从严管理六条规定》，对司法人员职业内外行为进行规范，比如明确规定，严禁违反任职回避规定，法官、检察官配偶在上海市从事律师、司法审计、司法拍卖职业的，各级法院、检察院领导班子成员配偶、子女在上海市从事前述职业的，应当实行一方退出。（
上海司改试点一年：探路先锋 步稳蹄疾人民日报
2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》；7月，上海在全国率先正式拉开改革大幕，开展司法体制改革试点；2015年4月，改革试点在全市法院、检察院全面推开。
试点一年，步稳蹄疾。上海市委常委、政法委书记姜平说：“衡量改革成功与否的一个重要标准，就是看能否为全国的司法体制改革提供可复制、可推广的制度经验。”
“动奶酪”的员额制
“人”的工作在改革中发挥基础性作用。人员分类管理和法官检察官员额制是“人”的改革的核心内容。
为了优化人员结构，强化办案力量，上海率先探索建立法官、检察官员额制，即把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，法官助理、检察官助理等司法辅助人员，以及司法行政人员三类。在改革中，上海确定了三类人员分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例，制定了详尽、严格的“入额”标准。
“法官专心审案子，分工专业化，提升办案质效，也提高法官人均办案量。”上海市高级人民法院院长崔亚东说。上海市人民检察院检察长陈旭认为，员额制的要义在于让司法办案人员真正回归其职业本源。
去行政化的司法责任制
在上海市第二中级人民法院，一张“签发单”的变迁折射出“审理者裁判”这一理念的落到实处。单子上的“签发”“审核”“主送”“抄送”“承办单位”等栏目变成了“合议庭成员联合签署”，层层送审、待领导签发后才能定稿的行政化办案也大幅削减。
据统计，自改革试点以来，各家试点法院由合议庭评议后裁判的案件比例均达到99.9％。
一年间，上海通过建立健全司法机关办案组织，科学划分内部办案权限，凸显主审法官、主任检察官在办案中的主体地位，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。
同时，上海进一步规范了审判委员会、检察委员会工作机制。除法律、司法解释规定应提交讨论的案件外，审委会、检委会重点讨论对法律适用意见有较大分歧的重大疑难复杂案件。对于存在专业难点的重大疑难复杂案件，可以按照规定召开主审法官、主任检察官联席会议，为主审法官、主任检察官提供参考意见，案件处理结果最终由合议庭或主审法官、检察官确定并负责。
持续完善的职业保障
“改革方案中提出，实行有别于公务员的‘法官、检察官单独职务序列管理’，我们十分期待。”宝山区检察院检察官解琳说。
上海细化明确了法官、检察官有条件延迟领取养老金的制度安排。同时，正积极落实中央关于司法职业保障的决策部署，稳步推进法官、检察官薪酬制度改革。中央政法委已经批复了《上海市法官、检察官职业保障制度方案》，原则同意上海对试点法院、检察院进入员额内的法官、检察官收入水平，暂按高于普通公务员43%的比例安排，并向一线办案法官、检察官倾斜。
而为了严肃纪律作风、严格职业操守、维护司法公正，上海出台了《上海法官、检察官从严管理六条规定》，对司法人员职业内外行为进行规范，比如明确规定，严禁违反任职回避规定，法官、检察官配偶在上海市从事律师、司法审计、司法拍卖职业的，各级法院、检察院领导班子成员配偶、子女在上海市从事前述职业的，应当实行一方退出。（记者 杨金志 黄安琪）
上海推行检察官办案责任制带来哪些变化
编者按
为反映检察机关积极推进司法体制改革的进展，介绍试点省市探索形成的经验和取得的阶段性成果，今日起开设“司法体制改革试点在路上”专栏，敬请关注。
上海是司法体制改革首批试点省市之一，上海市检察机关坚持先行先试，积极稳妥推进司法体制改革试点工作。
完善司法责任制是健全检察权运行机制的核心内容，在司法改革中居于基础性地位。上海市检察机关紧紧抓住这一改革试点的核心任务，探索推行检察官办案责任制。试点工作开展一年多来，这项改革给检察工作带来了哪些变化?记者近日赴上海市检察机关一探究竟。
三级审批减少了，办案效率提升了
实行检察官办案责任制以来，案件需要提请检委会或由检察长研究决定的少了，需要检察官直接负责的多了。这种情况，在上海市检察机关如今很普遍。
这一少，是因为案件办理检察官说了算;这一多，是因为检察官办案责任制改变了以往案件由案件承办人、科长、检察长三级审批办案模式，各检察院纷纷整合内设机构，设置专业化办案组，办案检察官直接对检察长负责。
上海市检察院研究室主任陶建平对记者说:“改革后，根据谁办案谁决定谁负责的原则，区分检察官、主任检察官负责办理的案件，由相应人员承担办案责任，构建权责明晰的办案责任体系。”
据介绍，围绕检察权的属性，上海市检察院列出权力清单，明确应由检察长或检委会行使的办案职权仅有17项，比改革前下降了约70%，刑事检察条线由检察官独立作出决定的案件达到82%。
改革以来，各分院、基层院在此基础上进行了深入探索，检察官自主决定案件比例升高，三级审批案件数量明显减少。以上海市徐汇区检察院为例，据统计，2014年6月1日至今年5月31日，该院侦查监督部门通过三级审批案件数为244件，比改革前同比减少177件、下降5.9个百分点。
“实行检察官办案责任制以来，办案周期缩短了，办案效率提升了，检察官的主体地位凸显了，顺应了检察工作规律。”上海市闵行区检察院公诉部门主任检察官胡智强说，以2014年为例，公诉部门每一个主任检察官办案组办理的刑事案件均达到500多件，没有一起因办案质量引发撤诉或者无罪案件。
检察长亲自办案，检委会转变职能
值得注意的是，上海市检察机关推进以检察官办案责任制为核心的检察权运行机制改革后，检察长们相继淡化了自己的行政管理色彩，真正突出了自己作为司法办案责任的主体地位。
“我院规定，分管刑事检察部门的副检察长，年度办案数量不少于所分管部门检察官人均办案数的15%。”闵行区检察院副检察长张晨告诉记者，她曾多次参加庭审、讯问、询问，自己制作案件审查报告，亲自出庭支持公诉，主持不起诉案件公开听证会。
2014年以来，闵行区检察院检察长、副检察长、检委会委员共办理案件360余件。通过直接参与案件办理，检察长、副检察长将自己个人积累多年的办案经验和研究方法运用于具体的案件办理中，同时也言传身教地把相关经验和方法传授给身边的检察官和检察官助理，充分发挥了司法办案中的示范引领作用。
不仅领导的行政管理色彩减弱了，如今，各检察院的检委会职能也在逐渐转变，个案审议比重正在走低。
据统计，2013年，徐汇区检察院检委会讨论个案37件，而到了改革后的2014年，个案讨论数量就减为13件，审议个案案件数下降了64.9%。
记者了解到，改革以来，徐汇区检察院检委会将精力更多地集中在制度规范化建设、对最新出台法律法规的学习以及对类案问题研究形成的工作报告上。其中，通过对每季度《案件质量评查报告》和每月《案件管理情况通报》等部门工作报告的审议，对案件办理过程与结果进行制度化评价，实现了检委会由对个案的直接决定向类案的间接指导的功能转变。
强化内外部监督，管控案件办理流程
伴随着权力下放后的办案机制调整，上海市各级检察机关越来越感觉到，以往的权力监督制约机制显现出不相适应的状态。
在落实检察官办案责任制过程中，为进一步加强监督制约，保障检察权依法公正行使，上海市检察机关在改革中探索同步建立起一套行之有效的监督机制。
陶建平介绍，在司法权力的运行监督方面，全市检察机关首先发挥检察长和检委会的监督作用。其次是完善办案组织内部的监督制约机制。同时，加强案件办理的流程管控，建立案件的质量评查以及案件办理的流程监控管理等机制。
据统计，今年1月至5月，上海市检察机关案管部门共检查案件26630件，发现其中7060件办案过程中存在程序性瑕疵或问题，均予以指出纠正，并对其中情况较为突出的一类问题向全市检察机关通报。
而在外部监督制约机制方面，上海市检察机关进一步明确人大监督、政协民主监督、人民监督员监督的具体实现方式，进行司法公信力测评等，并积极开展“社会参与评议上海检察改革”活动。
“没有公开，外部监督则是无源之水、无本之木。”陶建平说，检务公开形成倒逼机制，徐汇区、闵行区检察院开通了案件信息查询、法律文书公开、法律咨询、律师服务、行贿档案查询和网上信访等6个服务平台，方便群众查询。 （ 检察日报记者戴佳 林中明）
上海检察清单授权严格控权科学归责
上海市徐汇区人民检察院主任检察官徐震辉审查起诉一起盗窃案时,嫌疑人始终否认包内有7万元现金。徐震辉反复查看监控、询问证人,没有经过科长和检察长层层审批,独自决定以盗窃罪对嫌疑人提起公诉,将7万元计入犯罪数额。
这是徐汇区检察院落实检察官办案责任制的一个实例,也是上海检察机关推进完善以司法责任制为核心的司法改革的缩影。
2014年7月12日,上海市在全国率先拉开司法改革大幕,确定上海市人民检察院第二分院以及闵行区、徐汇区、宝山区3家基层人民检察院为试点。今年4月28日,上海全市检察院全面推行司法体制改革。
完善司法责任制是这一轮司法改革的焦点。上海司法改革满周年之际,《法制日报》记者实地探访了几家试点检察院。
检察权大幅下放
据上海检察改革试点工作推进办公室主任谭滨介绍,试点检察院通过推进主任检察官办案责任制,赋予资深、优秀检察官主任检察官身份,在检察长及检委会领导下,主任检察官与检察官、检察辅助人员组成办案组,对授权范围内的案件依法独立行使决定权并承担相应办案责任。
主任检察官办案责任制运行的关键是在法律框架内合理划分权限,厘清主任检察官权力配置。
上海市检察院制定《关于检察官办案职权的规定(试行)》,明确应由检察长或检察委员会行使的17项办案职权,包括不批准逮捕、决定不予逮捕等,除此以外的办案权力均授权主任检察官或检察官行使。
授权清单明确了必须由检察官直接承担的职责,规定讯问犯罪嫌疑人或被告人、出席法庭等,必须由检察官直接行使,检察官助理主要协助检察官开展各项法律辅助业务。
谭滨说,试点检察院大幅下放检察权,设置不同检察职能检察官办案责任模式,精简办案组织层级,整合内设机构设置,实现办案组织专业化,真正让办案检察官有职有权。
上海检察改革试点工作推进办公室副主任陶建平介绍说,试点检察机关把检察官办案组分为刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督和综合业务4种模式。规定刑事检察办案组实行检察官办案负责制,由组内检察官独立办案并作出审查决定,主任检察官进行审核,但不得改变检察官的审查决定；职务犯罪侦查、诉讼监督、检察业务管理3个办案组实行主任检察官办案负责制,组内检察官在主任检察官带领下开展工作。金融、知识产权、未成年人、职务犯罪等案件,则由专业化主任检察官办案组办理。
“试点单位入额检察官100%配置在司法办案岗位,办案力量增加,三级审批数量显著减少,办案质量明显提高”,谭滨说。
2014年6月1日至2015年5月31日,徐汇区检察院检察官决定批准逮捕1100人,占批捕总数的99%,同比上升20.5%；检察官自主决定提起公诉1807人,占提起公诉总人数的99.6%,同比上升11.4%。闵行区检察院办理审查起诉案件平均天数,2014年比2013年同期缩短3.52天。
谭滨告诉记者,改革后,4个试点单位检委会讨论个案平均下降50%,其中徐汇区检察院下降65%,试点单位审查批捕、审查起诉案件平均审结天数缩减,办案效率提高。
四种途径监督控权
从“三级审批”直接改为检察官独自决定,如何保证检察官依法独立行使检察权前提下,有效监督制约权力,提升办案质效?
在上海市检察院统一规定基础上,宝山区检察院明确,检察长定期检查主任检察官办案组工作,可指令汇报某一案件或一段时间内的办案情况。
谭滨说,一些案件主任检察官对承办检察官作出的决定有审核权,但无权改变承办检察官的意见。主任检察官可以在主任检察官联席会议上提出建议,供承办检察官参考。一些重大、敏感案件主任检察官有权提交检察长或检委会决定。
上海市检察院案件管理处副处长金翌昀说,试点检察院加强对检察官办案质量的常规性评查,规定对自侦案件不起诉或撤案的、捕后不诉等15类案件每案必查,评查结果作为检察官评价依据。
据了解,2015年1月至5月,上海市检察机关案管部门共检查26630件案件,发现7060件案件存在程序性瑕疵或问题,均予以纠正。
“试点检察院加强案件办理流程管控,在案管部门配备专职流程记录员,负责全面记录办案数量、质量、效果等司法办案全过程,落实检察官办案全程留痕”,金翌昀说。
试点检察机关不断深化检务公开,除重视权利告知、程序公开、文书公开、律师作用外,要求检察机关程序终结的案件,羁押必要性审查、决定不起诉和决定不提起抗诉的案件,以及一些重大疑难复杂、社会关注高的案件,必须双方到场,公开听证、公开宣告处理结果。
“改革后,虽然不用层层审批,但背后有无数监督的眼睛,责任更重,要求更高”,徐震辉说,“我要打起十二分精神,保证案件质量”。
细化办案责任归属
落实司法责任制的一个重要方面就是做到权责利一致,依照检察权属性科学归责。
据陶建平介绍,上海各试点检察院完善检察官司法档案,建立健全检察官考评机制、建立检察官办案责任制和过错责任追究机制。区分应追究检察官办案责任的情形,实现分类归责。如徐汇区检察院将案件质量问题划分为瑕疵、过错,分别由案管部门和纪监部门追究责任。
试点检察院进一步细化办案责任归属,规定检察官对其作出的案件处理决定独立承担办案责任,检察官接受检察长、主任检察官的建议作出决定的,仍由检察官承担责任；检察委员会讨论决定的案件出现差错的,由检察委员会承担责任；主任检察官对组内案件不审核或审核但有明显差错没发现的,与检察官共同承担责任；职务犯罪侦查、诉讼监督和检察业务管理办案组检察官工作出现差错的,由主任检察官、检察官共同承担责任,主任检察官承担主要责任。
各试点检察院建立了办案质量终身负责制,对徇私枉法、严重违反程序、造成冤案假案等严重后果的,实行错案倒查问责。
陶建平说,试点检察院建立了个案评鉴机制,针对无罪案件、国家赔偿案件、被认为冤假的案件,办案导致犯罪嫌疑人、被告人脱逃或死亡、伤残,以及其他严重违反程序和违背职业操守、引起社会不良反响等情形,组成检察长、检察业务专家以及人大代表、政协委员和专家学者参加的评鉴委员会进行评鉴,确认检察官是否应承担责任,作为检察官业绩评价和惩戒依据。
归责追究与检察官保护是一个问题的两个方面。徐汇区检察院明确,检察官讨论案件时发表的意见不受追究。检察官所办案件虽然存在质量问题,但具有在法律法规理解和认识上存在分歧、在案件事实和证据认识上存在分歧等5种情形的,不追究检察官责任。（记者葛晓阳刘子阳）
记者 杨金志 黄安琪）
上海推行检察官办案责任制带来哪些变化检察日报
编者按
为反映检察机关积极推进司法体制改革的进展，介绍试点省市探索形成的经验和取得的阶段性成果，今日起开设“司法体制改革试点在路上”专栏，敬请关注。
上海是司法体制改革首批试点省市之一，上海市检察机关坚持先行先试，积极稳妥推进司法体制改革试点工作。
完善司法责任制是健全检察权运行机制的核心内容，在司法改革中居于基础性地位。上海市检察机关紧紧抓住这一改革试点的核心任务，探索推行检察官办案责任制。试点工作开展一年多来，这项改革给检察工作带来了哪些变化?记者近日赴上海市检察机关一探究竟。
三级审批减少了，办案效率提升了
实行检察官办案责任制以来，案件需要提请检委会或由检察长研究决定的少了，需要检察官直接负责的多了。这种情况，在上海市检察机关如今很普遍。
这一少，是因为案件办理检察官说了算;这一多，是因为检察官办案责任制改变了以往案件由案件承办人、科长、检察长三级审批办案模式，各检察院纷纷整合内设机构，设置专业化办案组，办案检察官直接对检察长负责。
上海市检察院研究室主任陶建平对记者说:“改革后，根据谁办案谁决定谁负责的原则，区分检察官、主任检察官负责办理的案件，由相应人员承担办案责任，构建权责明晰的办案责任体系。”
据介绍，围绕检察权的属性，上海市检察院列出权力清单，明确应由检察长或检委会行使的办案职权仅有17项，比改革前下降了约70%，刑事检察条线由检察官独立作出决定的案件达到82%。
改革以来，各分院、基层院在此基础上进行了深入探索，检察官自主决定案件比例升高，三级审批案件数量明显减少。以上海市徐汇区检察院为例，据统计，2014年6月1日至今年5月31日，该院侦查监督部门通过三级审批案件数为244件，比改革前同比减少177件、下降5.9个百分点。
“实行检察官办案责任制以来，办案周期缩短了，办案效率提升了，检察官的主体地位凸显了，顺应了检察工作规律。”上海市闵行区检察院公诉部门主任检察官胡智强说，以2014年为例，公诉部门每一个主任检察官办案组办理的刑事案件均达到500多件，没有一起因办案质量引发撤诉或者无罪案件。
检察长亲自办案，检委会转变职能
值得注意的是，上海市检察机关推进以检察官办案责任制为核心的检察权运行机制改革后，检察长们相继淡化了自己的行政管理色彩，真正突出了自己作为司法办案责任的主体地位。
“我院规定，分管刑事检察部门的副检察长，年度办案数量不少于所分管部门检察官人均办案数的15%。”闵行区检察院副检察长张晨告诉记者，她曾多次参加庭审、讯问、询问，自己制作案件审查报告，亲自出庭支持公诉，主持不起诉案件公开听证会。
2014年以来，闵行区检察院检察长、副检察长、检委会委员共办理案件360余件。通过直接参与案件办理，检察长、副检察长将自己个人积累多年的办案经验和研究方法运用于具体的案件办理中，同时也言传身教地把相关经验和方法传授给身边的检察官和检察官助理，充分发挥了司法办案中的示范引领作用。
不仅领导的行政管理色彩减弱了，如今，各检察院的检委会职能也在逐渐转变，个案审议比重正在走低。
据统计，2013年，徐汇区检察院检委会讨论个案37件，而到了改革后的2014年，个案讨论数量就减为13件，审议个案案件数下降了64.9%。
记者了解到，改革以来，徐汇区检察院检委会将精力更多地集中在制度规范化建设、对最新出台法律法规的学习以及对类案问题研究形成的工作报告上。其中，通过对每季度《案件质量评查报告》和每月《案件管理情况通报》等部门工作报告的审议，对案件办理过程与结果进行制度化评价，实现了检委会由对个案的直接决定向类案的间接指导的功能转变。
强化内外部监督，管控案件办理流程
伴随着权力下放后的办案机制调整，上海市各级检察机关越来越感觉到，以往的权力监督制约机制显现出不相适应的状态。
在落实检察官办案责任制过程中，为进一步加强监督制约，保障检察权依法公正行使，上海市检察机关在改革中探索同步建立起一套行之有效的监督机制。
陶建平介绍，在司法权力的运行监督方面，全市检察机关首先发挥检察长和检委会的监督作用。其次是完善办案组织内部的监督制约机制。同时，加强案件办理的流程管控，建立案件的质量评查以及案件办理的流程监控管理等机制。
据统计，今年1月至5月，上海市检察机关案管部门共检查案件26630件，发现其中7060件办案过程中存在程序性瑕疵或问题，均予以指出纠正，并对其中情况较为突出的一类问题向全市检察机关通报。
而在外部监督制约机制方面，上海市检察机关进一步明确人大监督、政协民主监督、人民监督员监督的具体实现方式，进行司法公信力测评等，并积极开展“社会参与评议上海检察改革”活动。
“没有公开，外部监督则是无源之水、无本之木。”陶建平说，检务公开形成倒逼机制，徐汇区、闵行区检察院开通了案件信息查询、法律文书公开、法律咨询、律师服务、行贿档案查询和网上信访等6个服务平台，方便群众查询。 （记者戴佳 林中明）
上海检察清单授权严格控权科学归责法制日报
上海市徐汇区人民检察院主任检察官徐震辉审查起诉一起盗窃案时,嫌疑人始终否认包内有7万元现金。徐震辉反复查看监控、询问证人,没有经过科长和检察长层层审批,独自决定以盗窃罪对嫌疑人提起公诉,将7万元计入犯罪数额。
这是徐汇区检察院落实检察官办案责任制的一个实例,也是上海检察机关推进完善以司法责任制为核心的司法改革的缩影。
2014年7月12日,上海市在全国率先拉开司法改革大幕,确定上海市人民检察院第二分院以及闵行区、徐汇区、宝山区3家基层人民检察院为试点。今年4月28日,上海全市检察院全面推行司法体制改革。
完善司法责任制是这一轮司法改革的焦点。上海司法改革满周年之际,《法制日报》记者实地探访了几家试点检察院。
检察权大幅下放
据上海检察改革试点工作推进办公室主任谭滨介绍,试点检察院通过推进主任检察官办案责任制,赋予资深、优秀检察官主任检察官身份,在检察长及检委会领导下,主任检察官与检察官、检察辅助人员组成办案组,对授权范围内的案件依法独立行使决定权并承担相应办案责任。
主任检察官办案责任制运行的关键是在法律框架内合理划分权限,厘清主任检察官权力配置。
上海市检察院制定《关于检察官办案职权的规定(试行)》,明确应由检察长或检察委员会行使的17项办案职权,包括不批准逮捕、决定不予逮捕等,除此以外的办案权力均授权主任检察官或检察官行使。
授权清单明确了必须由检察官直接承担的职责,规定讯问犯罪嫌疑人或被告人、出席法庭等,必须由检察官直接行使,检察官助理主要协助检察官开展各项法律辅助业务。
谭滨说,试点检察院大幅下放检察权,设置不同检察职能检察官办案责任模式,精简办案组织层级,整合内设机构设置,实现办案组织专业化,真正让办案检察官有职有权。
上海检察改革试点工作推进办公室副主任陶建平介绍说,试点检察机关把检察官办案组分为刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督和综合业务4种模式。规定刑事检察办案组实行检察官办案负责制,由组内检察官独立办案并作出审查决定,主任检察官进行审核,但不得改变检察官的审查决定；职务犯罪侦查、诉讼监督、检察业务管理3个办案组实行主任检察官办案负责制,组内检察官在主任检察官带领下开展工作。金融、知识产权、未成年人、职务犯罪等案件,则由专业化主任检察官办案组办理。
“试点单位入额检察官100%配置在司法办案岗位,办案力量增加,三级审批数量显著减少,办案质量明显提高”,谭滨说。
2014年6月1日至2015年5月31日,徐汇区检察院检察官决定批准逮捕1100人,占批捕总数的99%,同比上升20.5%；检察官自主决定提起公诉1807人,占提起公诉总人数的99.6%,同比上升11.4%。闵行区检察院办理审查起诉案件平均天数,2014年比2013年同期缩短3.52天。
谭滨告诉记者,改革后,4个试点单位检委会讨论个案平均下降50%,其中徐汇区检察院下降65%,试点单位审查批捕、审查起诉案件平均审结天数缩减,办案效率提高。
四种途径监督控权
从“三级审批”直接改为检察官独自决定,如何保证检察官依法独立行使检察权前提下,有效监督制约权力,提升办案质效?
在上海市检察院统一规定基础上,宝山区检察院明确,检察长定期检查主任检察官办案组工作,可指令汇报某一案件或一段时间内的办案情况。
谭滨说,一些案件主任检察官对承办检察官作出的决定有审核权,但无权改变承办检察官的意见。主任检察官可以在主任检察官联席会议上提出建议,供承办检察官参考。一些重大、敏感案件主任检察官有权提交检察长或检委会决定。
上海市检察院案件管理处副处长金翌昀说,试点检察院加强对检察官办案质量的常规性评查,规定对自侦案件不起诉或撤案的、捕后不诉等15类案件每案必查,评查结果作为检察官评价依据。
据了解,2015年1月至5月,上海市检察机关案管部门共检查26630件案件,发现7060件案件存在程序性瑕疵或问题,均予以纠正。
“试点检察院加强案件办理流程管控,在案管部门配备专职流程记录员,负责全面记录办案数量、质量、效果等司法办案全过程,落实检察官办案全程留痕”,金翌昀说。
试点检察机关不断深化检务公开,除重视权利告知、程序公开、文书公开、律师作用外,要求检察机关程序终结的案件,羁押必要性审查、决定不起诉和决定不提起抗诉的案件,以及一些重大疑难复杂、社会关注高的案件,必须双方到场,公开听证、公开宣告处理结果。
“改革后,虽然不用层层审批,但背后有无数监督的眼睛,责任更重,要求更高”,徐震辉说,“我要打起十二分精神,保证案件质量”。
细化办案责任归属
落实司法责任制的一个重要方面就是做到权责利一致,依照检察权属性科学归责。
据陶建平介绍,上海各试点检察院完善检察官司法档案,建立健全检察官考评机制、建立检察官办案责任制和过错责任追究机制。区分应追究检察官办案责任的情形,实现分类归责。如徐汇区检察院将案件质量问题划分为瑕疵、过错,分别由案管部门和纪监部门追究责任。
试点检察院进一步细化办案责任归属,规定检察官对其作出的案件处理决定独立承担办案责任,检察官接受检察长、主任检察官的建议作出决定的,仍由检察官承担责任；检察委员会讨论决定的案件出现差错的,由检察委员会承担责任；主任检察官对组内案件不审核或审核但有明显差错没发现的,与检察官共同承担责任；职务犯罪侦查、诉讼监督和检察业务管理办案组检察官工作出现差错的,由主任检察官、检察官共同承担责任,主任检察官承担主要责任。
各试点检察院建立了办案质量终身负责制,对徇私枉法、严重违反程序、造成冤案假案等严重后果的,实行错案倒查问责。
陶建平说,试点检察院建立了个案评鉴机制,针对无罪案件、国家赔偿案件、被认为冤假的案件,办案导致犯罪嫌疑人、被告人脱逃或死亡、伤残,以及其他严重违反程序和违背职业操守、引起社会不良反响等情形,组成检察长、检察业务专家以及人大代表、政协委员和专家学者参加的评鉴委员会进行评鉴,确认检察官是否应承担责任,作为检察官业绩评价和惩戒依据。
归责追究与检察官保护是一个问题的两个方面。徐汇区检察院明确,检察官讨论案件时发表的意见不受追究。检察官所办案件虽然存在质量问题,但具有在法律法规理解和认识上存在分歧、在案件事实和证据认识上存在分歧等5种情形的,不追究检察官责任。（ 法制日报记者葛晓阳刘子阳）