花费巨大的农地确权登记颁证能否达到预期目标？
◆文|张晓山
2013年，中央1号文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年初，农业部在《关于切实做好2014年农业农村经济工作的意见》中提出，要抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步扩大试点范围，选择2个省开展整省试点，其他省份至少选择1个整县开展试点。
根据农业部的统计，目前全国先后有2215个县（市、区、旗）开展了试点工作，涉及1.9万个乡镇，30.2万个村，完成确权登记面积2.6亿亩。但在土地确权中有几个问题需要引起注意。
农村土地承包经营权确权工作是在农村土地制度变革顶层设计相对滞后的背景下开展的
农村土地承包经营权确权应该在稳定与完善农村土地承包关系大的政策框架内进行。十七届三中全会提出现有的承包关系保持稳定并长久不变。十八届三中全会深化改革的决定也提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。
据调查，有些地方土地确权后的承包证在承包期限一栏就写着“长久不变”几个字。但是“长久不变”的具体政策涵义、“长久不变”与农地二轮承包之间的关系等问题，中央政策尚未做出具体规定。
国务院2015年5月批转了发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中提到：“研究提出落实土地承包关系长久不变的意见”。农村土地承包经营权确权登记颁证的试点工作是在中央落实土地承包关系长久不变的意见尚未出台、农村土地制度变革的顶层设计相对滞后的背景下开展的，也就不可避免地遇到一些难以解决的问题。
农村土地承包经营权确权的对象不清楚
关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作，近几年的中央1号文件都有涉及。2013年的中央1号文件提出用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年的中央1号文件提出“要抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助”。2015年的中央1号文件提出：“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。
农村土地承包经营权确权登记颁证的目的是明晰产权，赋予农民更多的财产权利，这是土地承包经营权流转、开展适度规模经营的基础和前提，也是土地纠纷仲裁的依据。
但首要的问题是：农村土地承包经营权确权给谁？
农村土地承包法第5条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。显然，农村土地承包经营权应该确给农村集体经济组织成员。但谁是成员？要回答这个问题，首先要界定清楚什么是农村集体经济组织。农村的现实情况是农村集体经济组织有法律地位，但无法人地位。宪法第8条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。农业法第10条规定，“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力”。其他如农村土地承包法、土地管理法等与农业相关的法律，都提到农村集体经济组织，其法律地位是明确的。但绝大多数农村集体经济组织没有在工商局注册登记，不具备法人地位，它们具体属于哪一种经济组织类型并不清楚。
农村集体经济组织由成员构成，但成员的资格界定、权利责任义务、成员的进入和退出机制等问题，也都没有在法律上得到解决。成员的身份不清楚，土地的身份也就很难弄清楚。这种情况下的确权，也就容易导致承包农户之间、农村集体经济组织之间的一些产权纠纷难以得到根本性解决。
农村土地承包经营权确权必然受到现行法律规定的承包期以及承包期内承包关系的制约
《国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告》（2015年8月27日，农业部部长韩长赋受国务院委托，在第12届全国人大常委会第16次会议上所做的报告）中提到：“一些干部群众对确权管多久心存疑虑，政策规定有待进一步明确”。
这次确权究竟能管多久？农村土地承包法第20条规定：“耕地的承包期为三十年”。现在全国农地二轮承包期一般是在2027~2028年到期，也就是现在距离到期还有约13年。据调查了解，当前已经开展确权试点工作的农村地区，普遍做法是沿袭二轮承包的承包关系，确权登记后，颁证的期限是到2027或2028年。
确权如要体现“长久不变”，必然与现行法律规定的承包期以及承包期内的承包关系发生冲突。承包期限不同，利益相关者的关切程度和预期必然不同。还剩13年的承包期和50年承包期或70年承包期，农民群众的关切度和预期会有较大差异，这将直接影响他们参与确权工作的积极性。
对于直接从事确权工作的各地基层干部来说，二轮承包还有13年。在完成确权任务时，有的基层干部会选择把矛盾推后。于是出现有的地方赶进度、轻质量，委托公司“大包干”，农民群众不认可等问题；在确权中把出现的问题，比如确权确股不确地的适用范围、实测多出的地如何确权、矛盾比较突出的村组能否调地等问题往往搁置下来。
农村土地承包法第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”。第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。第35条规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款”。所以，这种搁置矛盾的做法也能找到法律依据。
支付了大量人力物力成本后的确权能否达到预期目标？
2014年，中央1号文件提出：“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助”。《国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告》提到：“中央财政设立农村土地承包经营权确权登记颁证专项转移支付，根据第二次全国土地调查公布的农村集体耕地面积，按照每亩10元的标准补助地方，总计181.4亿元，分5年实施。2014年至2015年已拨付补助经费59.4亿元”。
一些地方在确权试点工作中，采取国土二调的航拍图+图解+实测的技术路线；最大程度利用国土二调成果，制作工作底图，实在达不到精度要求的再进行实测。这样可以加快工作进度，节约操作成本。即使这样，一亩地的操作成本最少也要15元。据调查，一些地形复杂、地块分散的地区亩均工作经费要达到30元甚至更多。黑龙江某区县确权一项花了6000万元，一亩地成本15元。原来耕地351万亩，核查后耕地为385万亩。当地干部不无忧虑地说：2027年如果再翻腾，这次的钱就白花了。
当前的确权试点工作是在集体经济组织界定、成员资格界定还不清楚的情况下开展的。这是一项基础性的工作，正如有的地方干部群众所言，这是一项非干不可的大事，也是干好不易的难事。但如果确权仅局限在二轮承包的框架内，以后出台长久不变的政策，确权工作是否会出现反复，造成人力物力的浪费？地方干部群众的担忧应引起注意。
政策建议
中央应尽快出台相关政策意见，对农村土地承包关系长久不变的问题作出具体政策规定和政策诠释，人大应加快修法步伐，一揽子修改农村土地承包法和相关法律法规，国务院尽快制定农村集体经济组织条例，并制定法律和条例的实施细则，在此前提下，全面推开土地确权登记颁证工作，并与不动产登记工作有机结合。
加快进行农村土地承包法的修订工作
《农村土地承包法》当年曾首先提出集体经济组织成员的概念。《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，首先提出了成员集体所有的概念。同时，《物权法》第59条还明确了集体成员的决策权，第62条明确了集体成员的知情权，第63条明确了集体成员对侵害集体成员合法权益的决定的撤销权。《物权法》的有关规定实际上是集体所有权权能的具体体现，集体所有权权能的行使必须反映集体成员通过民主程序体现的共同意志。
农村土地承包法的修改要与物权法一致，将集体经济组织成员集体所有的概念具体化；明确界定农地所有者、承包经营者、经营者各自的责权利。农村土地承包法的修改还应明确农村土地承包经营权确权登记颁证工作与二轮承包之间的关系，明确这次确权的起点以及确权的期限。
农村土地承包法的修改应与国务院制定农村集体经济组织条例同步进行
产权制度改革的第一步是“归属清晰”，村民最关心的是谁能获得成员资格，这个问题不仅是要立足当下，而且还要着眼未来。以确定“集体成员”为突破口，解决集体土地资源和经营性资产量化的成员边界问题。
从各地经验看，浙江省人大2007年修订的《村经济合作社组织条例》对社员有明文规定，广东省2006年出台的《农村集体机构及组织管理规定》也对集体经济组织成员资格作出原则性规定。
上海市农委2012年《农村集体经济组织成员界定和农龄统计操作口径》明确，农村集体经济组织成员资格界定原则遵循“户口在村”的总体要求，成员资格取得主要有原始取得和法定取得（婚姻、移民、收养），具体分为了11种类型。
湖北省一些地区的经验是以户籍登记为基础，以法律法规为依据，以村规民约为参考，以外地经验为借鉴，以民主评议为结果，来界定成员资格。
可以借鉴各地的条例和办法，以国务院的名义尽快出台农村集体经济组织条例。主要明确农村集体经济组织的法人地位、经济类型，成员资格的界定、成员的权利责任和义务以及成员的进入和退出的相关制度安排。
如果修法和制定农村集体经济组织条例的工作短期内难以完成，目前各地开展的农村土地承包经营权确权登记颁证的试点工作不宜大面积快速推开，应尊重地方关于是否开展确权工作的意愿。确定开展确权工作的地区，应审慎推进，因地制宜，把工作做细，同时要制定出当前确权与2028年二轮承包到期会出现的矛盾及问题的对接预案。
原载于《上海国土资源》，『我的农场』整编，转载务请注明出处
