“永不加赋”：帝王旨意何以不能通达

清代赋税票据

清朝入主中原之后，吸取“明亡于加赋”的历史教训，实施轻徭薄赋的政策，特别是康熙帝将人头税永远固定在康熙五十年（1711年）的数字上，也就是不管国家人口增长多少，永远不再增加税收。雍正年间又实行摊丁入亩，把人头税摊到土地税中，而且规定新开垦的土地也不再增税。虽然政策这么好，但老百姓的负担还是很重，甚至导致暴乱接连不断。其实，所谓的“永不加赋”名不副实，其政策的背后隐藏着许多弊端，火耗就是其中之一。

什么是火耗？据《清朝文献通考》卷四《田赋考四》记载：“钱粮出于田亩之中，火耗加于钱粮之外”，也就是说火耗是在正常征收的钱粮之外加收的赋税。

地方政府向朝廷运送征收的钱粮的过程中难免会有一些损耗，从老百姓手中收来的散碎银子在上缴国库之前要熔铸成统一标准的大银子，熔铸过程也会有损耗，因此官府会向老百姓额外多征收一些钱粮，以使赋税充足，这就是火耗。在清朝初期，火耗本是不合法但私下予以默认的，这看起来是相互矛盾的。那么为什么会出现这一奇葩现象呢？

清朝初期，中央政府要平定南明势力、消灭各路起义军和周边部族如噶尔丹的反叛，筹措钱粮成为首要问题，于是中央政府便极力削减地方财政权力，减少存留给地方的财政银两，压缩地方开支，导致地方财政紧张。收权容易放权难，战争结束之后，由于享受了多年的财政好处，中央政府不愿意把到手的财政大权还给地方。另外，为了防止地方形成像三藩割据那样的势力，中央仍然严格控制地方财政占比。到了康熙中期，中央和地方的财政分配比例基本固定在82∶18左右并被历代继承下来。地方政府也要建设和发展，比如兴修水利和道路，但是手里没有钱怎么办？各地官员只得巧立名目向老百姓摊派，摊派的最好方法就是加到火耗上。

本来，对于加征火耗这个事朝廷是不允许的，但随着时间的推移，朝廷不得不默许了这种做法，深知地方政府因为财政不足才出此下策，“若尽以此法一概绳人，则人皆获罪，无所措手足矣”。

中央与地方财政分配不合理只是一方面，另一方面清代承袭明制，各级官员的俸禄非常少。一品官员全年正俸不过180两银子，往下依次递减，九品官一年的俸禄不过45两，除此以外每正俸一两，还有一石禄米。虽然雍正年间考虑官员收入水平低便进行养廉银改革，地方各级官员的俸禄都有了不同程度的增长，但花费也非常庞大。清代官员没有公房、公车、差旅费和公费医疗，甚至连官服都要自己出钱购买，还要养活一大家子的生活，包括家眷和仆从。作为官员，每年还要在必不可少的社交上花掉一大笔钱。此外，编制内的人员太少，官员必须自掏腰包花钱雇用办事人员。在督抚衙门中，只有总督和巡抚属于在编官员，其他人没有编制，朝廷只给督抚发放工资，督抚衙门要想运转必须自己出钱招聘大量的幕友、书办和仆役；县衙中知县也不得不自掏腰包雇用大批的师爷、书吏和衙役替他办事，这在今天是很难理解的。俸禄不足以弥补支出，官员们就只能加收火耗或贪污腐败了。

还有就是陋规的存在。在没有独立经济来源和收入不足的情况下，上级和底层官吏们只能分别通过手中的权力来“隐形”或直接勒索下级和老百姓获得收益，时间长了就形成了陋规。

各州各县征收上来的钱粮，除了上交国库之外还有盈余，这些盈余的钱会分一部分给布政使衙门官吏，布政使衙门再分一部分送给总督或巡抚。各税关、漕运管理衙门和盐业莫不如此。此外，官员无论大小，都要定期向上司上交成为惯例的“礼”，这些礼包括并不限于以下范畴：下属参拜刚刚到任的上司时的见面礼，逢年过节送的礼，红白喜事及生日时的礼，感谢提拔而送的礼，上司升迁、调动离任时送的礼。官员们一级一级地吃下来，大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米，基层官员们就只能吃老百姓了。

本来征收一百斤粮食，火耗加收一两斤还算是合理的，但由于没有明文规定，官员在征收火耗时呈现愈加愈重之势，“州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者”，也就是说征收一百斤粮食，会多收二三十斤甚至四五十斤，本应征收三两银子，可火耗却有三十两之多，“损耗率”极其不合理，老百姓根本交不起，最终导致逃亡甚至造反。

雍正帝上台之后，改革财税制度，实施“火耗归公”，把火耗由私下征收变为公开征收，把控制权由州县收到各省督抚手中，同时确定并降低火耗标准。在此基础上雍正帝禁革陋规，虽然并非全部取缔也不可能全部取缔，但也暂时取得了较好的效果，老百姓的隐形负担相对减轻。但到了乾隆时期，财政制度僵化，再加上通货膨胀，地方财政和官员收入又出现了不足的情况，地方官员没有别的选择，不约而同地“耗外加耗”，越征越多，最终导致火耗归公改革失败，老百姓的负担也再次加重了，“永不加赋”成为一句空话。