城市违法建筑治理：向左走？向右走？
拆违引发的行政案件迅速增长。 本版摄影 记者 王湧
本市积极开展专项拆违整顿行动。
拆违相关部门应建立长效管理机制。
□法治报记者 王川
违法建筑一直是城市管理领域的顽症难题，被市民戏称为城市的“牛皮癣”。为解决此病症，本市于2014年部署了整治违法建筑的专项活动，一定程度引发拆除违法建筑行政案件的大幅增加。日前，上海市第一中级人民法院对去年以来受理的拆违案件进行了梳理分析，发现案件中原被告之间还存在着一些法律适用争议。对此，法官表示，要依法审理拆违案件，确保案件审理中的公平公正。
同时，记者了解到，由于违法建筑发现机制尚不完善，拆违的前期汇报、准备工作繁琐，以致一些违法建筑以“增量”状态存在时没有得到及时制止，等到各项前期拆违工作准备就绪后，先前的“增量”违法建筑已经变成了“存量”违法建筑，这时再想拆除，拆违的成本和难度都会大大增大。针对此难题，松江区泗泾镇等地建立了“拆违微信群”，大大提高了拆违效率，真正实现了灭杀违法建筑在“萌芽”中的效果。
典型案例
违法搭建美化市容？
法院：规划许可证先！
明明是未取得规划许可、自己出资搭建的违法建筑，却称自己是租户，并且认为违法建筑提升了市容市貌和商业价值。面对浦东新区的强拆决定，男子徐伟诉至上海一中院，但是依然难逃诉请被驳回的结局。
2014年7月17日，被告浦东新区政府作出了《强制拆除违法建筑决定书》，载明徐伟于2012年12月在本市浦东新区南汇某镇城南路某号处，擅自搭建建筑物、构筑物（建筑面积867.61平方米）的行为，违反《上海市城乡规划条例》 的规定； 浦东城管局已于2013年11月7日向徐伟发出《限期拆除决定书》； 浦东新区政府已于2014年3月11日发出《限期拆除违法建筑公告》 和《限期拆除违法建筑催告书》，责令拆除上述违法建筑。经查，徐伟在规定期限内未拆除上述违法建筑，依据《上海市拆除违法建筑若干规定》，浦东新区政府将于2014年7月27日后组织实施强制拆除。该强制拆除决定一并告知了徐伟相关复议和诉讼期限。徐伟不服，向上海市人民政府申请行政复议，市政府于2014年10月29日作出复议决定，维持强制拆除决定。徐伟仍不服，向上海一中院提起行政诉讼。
徐伟诉称，涉案建筑物、构筑物系由上海惠平实业有限公司（以下简称：惠平公司）从上海市南汇区某集体资产投资经营有限公司（以下简称：南汇某投资公司）和上海洪坤时装实业有限公司（以下简称：洪坤公司）处承租使用并搭建，浦东新区政府认定原告系违法主体错误，违法主体应为惠平公司。然而，惠平公司仅具有使用权，不具有所有权，拆除主体应为涉案建筑物、构筑物的所有人即出租人。被告未考虑该地块的历史变革过程，涉案建筑物、构筑物经惠平公司承租后，市容市貌大有改观，最大限度地发挥了该地块的商业价值，有利于当地的规划发展。因此请求撤销被告于2014年7月17日作出的强制拆除决定。
被告浦东新区政府辩称，浦东城管局在执法中检查发现南汇某镇有5处建筑物、构筑物均为一层，经调查，原告确认涉案建筑物、构筑物系由其出资建造，且未取得建设工程规划许可证。浦东城管局先后向原告作出《限拆事先告知》、《限拆决定》。在原告拒不自行拆除的情况下，被告先后作出《限拆公告》、《限拆催告》、《强拆通告》。被告作出强制拆除决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
法院审理后认为，根据相关法律规定，浦东新区政府具有拆除违法建筑的行政强制执行权。本案中，被告作出的各项决定，符合法律规定，程序合法。
诉讼中，原告认为惠平公司承租涉案建筑物、构筑物并修缮装修，改善了市容市貌，提升了商业价值，强制拆除决定具有负面社会价值。对此，法院认为，涉案建筑物、构筑物是否合法的判断标准系是否取得建设工程规划许可证。最终法院驳回原告徐伟的诉讼请求。
（上述人物、公司均为化名）
案件特点
拆违行政案件自去年起猛增
诉讼标的多为强制拆除行为
据上海一中院统计，2014年至2015年一季度，该院共审理拆违行政案件31件。一审案件3件，其中裁定准许撤回起诉1件，判决驳回诉请2件； 二审案件28件，其中裁定准许撤回上诉3件，驳回诉请或起诉21件，判决行政机关败诉4件。
统计显示，2014年以来，此类案件数量上升趋势明显，2011年至2013年该类案件数量较为均衡，分别为5件、4件和7件，2014年则增至20件，2015年一季度已达11件，呈明显上升趋势。
承办法官表示，像上述典型案例一样，此类案件的诉讼标的主要为强制拆除行为。2014年至2015年一季度审结的31件拆违案件中，20件案件诉讼请求为确认强制拆除行为违法，7件案件诉讼请求为确认限期拆除决定违法，4件涉及拆违其他方面，如拆违告知书、强制拆除通告等。
此类案件中原被告的争议焦点则主要集中在行政程序的合法性上。案件中，原告主要对行政机关的程序性问题提出异议，如：有无依法进行立案调查、有无依照规定先认定是否为违法建筑、有无事先告知及听取当事人的陈述申辩、有无作出限拆决定、履行合法送达等。
同时，部分原告对法律适用提出异议，认为违法建筑物在《中华人民共和国城乡规划法》 及《上海市拆除违法建筑若干规定》 等法律法规施行前就已存续很长时间，行政机关适用上述法律法规拆违属法律适用不当等。
此外，还有部分原告就违法主体认定、是不是违法建筑、行政机关职权依据以及拆违的公平性提出了异议。
案件成因
涉及当事人重大财产利益
成拆违案件增长主要诱因
拆违引发的行政案件迅速增长，引发案件的原因也是复杂多样，承办法官认为，拆违涉及当事人的重大财产利益是引发拆违案件的主要原因。
承办法官分析称，建筑物、构筑物及设施系重要财产，涉及价值较大，多数还关系到当事人的基本生活或生产经营，一旦拆除就很难恢复； 同时，拆违更是直接影响当事人后续的安置补偿利益，因此行政相对人极易对行政机关的相关拆违行为产生争议，继而引发诉讼。
而短时间内此类案件大幅增长的原因，与本市去年下半年以来启动的大量专项拆违整顿活动有关。2014年6月后上海各级政府部门加大拆违力度，集中开展了快速查处拆违专项工作，并锁定一批社会矛盾突出、安全隐患大、群众反响强烈的违法建筑，逐步清除存量。统计显示，2014年上半年该类案件仅6件，2014年下半年以来则激增至25件。
此外，部分原告因认为拆违行动未遵守正当程序，甚至因此导致损失扩大而引发诉讼争议。案件中，部分当事人对涉案建筑物被认定为违法建筑并无异议，但原告认为行政机关欠缺正当程序，如部分行政机关尚未认定涉案建筑是否属违法建筑而径直予以拆除，或在强拆前未制作限期拆除违法建筑决定、履行公告、催告等程序，未给予当事人自行拆除的机会，以致损失扩大，进而引发行政诉讼。
法官建议
精准法律适用 确保公平正义
承办法官认为，在法院审判领域，首先要确保公平公正，法院需正确法律适用，统一认定标准。针对拆违案件审理中存在的违法主体、违法建筑及违法拆违损失认定难等问题，建议法院系统梳理各种不同情形，以座谈交流等形式加强研讨，从而形成较为统一的认定标准，确保同类型案件适法的统一。
同时，针对拆违案件集中出现的程序争议等问题，法院应及时通过司法建议，个案和类案相结合的方式，向拆违相关部门提出改进意见和建议。加强类案司法建议工作，对近年来尤其是拆违专项整顿活动后审理的违法建筑案件开展综合调研，梳理现实中拆违的疑难点，形成调研课题报告，向行政机关发送综合性司法建议，并注重收集对司法建议的反馈情况。
此外，建议拆违相关部门建立长效管理机制。建立及时发现违法搭建行为的有效机制，第一时间发现、处置正在施工的违法搭建，及时消除不法状态，避免违法状态及拆违后损失进一步扩大； 建立与当事人的充分沟通协调机制，尽量促使当事人自行消除不法状态，避免矛盾的激化以及强制拆除行为的发生； 建立长效宣传机制，营造良好社会氛围。进一步加大拆违政策、集中拆违活动等的宣传力度，选取典型拆违案例，通过网络、报刊等媒体作好宣传，加强民众对拆违政策的了解等，营造良好的社会氛围。
最新实践
微信群破解“存量”拆违难
记者走访发现，虽然拆违工作一直在进行，但一些区域内却依然存在着违法建筑总量增长的情形，其根本原因就在于违法建筑“增量”变“存量”，拆违速度赶不上“违建”。此情况，与上述法官建议中的最后一条信息相吻合，但如何实现第一时间发现、处置违法搭建却是行政部门急需考虑的问题。
违法搭建屡禁屡建，而拆违工作是一个周期长、费时费力的“老大难”问题。松江区泗泾镇社会治理办公室的工作人员向记者坦言，拆违工作之所以进展缓慢，在于牵涉到多个部门，常常层级汇报后，正在搭建的违法建筑变成了存量，拆除就更加困难。
“一旦变成存量，要拆除违法建筑，又必须走一套程序，而要走完这套程序至少需要6个月。”该工作人员介绍说。按照以前的流程，查处部门必须先向违建单位或个人下发拆除通知书，拒不执行的，再向法院申请裁定，裁定后还需要一定周期后才能执行。而如果对方提出上诉，还要重新裁定。
因此，许多工作在拆违第一线的工作人员告诉记者，要治理违法建筑，首先就是要遏制住“增量”，不让其变成“存量”，而成为难啃的“硬骨头”。
为此，松江区泗泾镇社会治理办公室独辟蹊径，将全镇划分为29个网格工作站，设置90名网格长，并为每个网格长配备了APP工作手机一部，从而建立起全区第一个大联动微信群——“泗泾镇社区网格工作群”。而备受关注的拆违工作也从大群中衍生出“拆违”小群。与拆违相关的部门都在这个微信群中，一旦接到违法搭建的举报时，多部门联合行动，省去了手机APP上报，再派发职能部门兜一个圈子，避免搭建既成事实后，职能部门却还没到场，无法迅速拆除的被动状态。也在第一时间将正在搭建的违法建筑扼杀在“萌芽”中。