“告官能见官”：维权已现拐点

村集体起诉化州市政府胜诉案庭审照 罗坪 梁良 摄

文/羊城晚报记者 罗坪

A 起诉政府: 市长赞赏原告村民

若不是选择起诉市政府，茂名化州市南盛街道山尾村第一、第二经济合作社的村民们，今天仍可能游走在“上访—不服—上访”的维权怪圈里。2015年年末，一位何姓村民向记者报料，该村紧邻化州通往高州方向的207国道旁，有一块名为妹儿岭的林地。上世纪60年代化州县政府最早给村里发放了一张“山林权证”，并划出属地界限交付给村集体管理。

但在1983年，化州县林业局又将一份新的“山林权证”，发给了化州市水土保持站。该站是化州水务局下属的事业单位。然而，就在化州市水土保持站所属的这篇林地范围内，近年来却出现大片森林被伐、一座座小洋楼拔地而起的怪象，业主是谁未见告示。此外，该地块还修建起一批外商铺面，租金去向也不明。

“一地两证”的权属争议，引发了后来持续多年的上访。“反反复复上访这么多年，各级领导也换了很多届。但这条路感觉走不到头，折腾得没个完”。

2015年年中，广东合拓律师事务所律师田世国接受村民的委托后，对权属纠纷进行了一番详细调查。他向记者回忆，经与村民沟通后大家同意先向化州市政府提请确权申请，如果对方逾期不受理，就尝试“起诉”政府。这样做的理由是新《行政诉讼法》已施行，立案的诉讼门槛大大降低。只是他们并未想到，行政首长出庭应诉的规定，为事情的推动解决添了浓墨重彩的一笔。

提交确权申请仍无答复后，村集体随即起诉了化州市政府。今年3月21日，该案在茂名中院开庭审理。令原告没想到的是：化州市市长谭剑锋竟出现在法庭，并赞赏村民的起诉：“这个事情首先很感谢大家，通过诉讼让我对案件本身有了了解。另一方面，我赞赏村民通过依法维权的方式起诉市政府。”有村民留意到，这天市长还是带病出庭应诉。

村民何阿艺称，此前上访多年，村民还从无机会面对面交锋证据与观点。22日，化州市政府败诉后表示尊重一审判决，但未明确是否上诉。24日上午，化州市委宣传部一负责人告诉记者，获悉市政府败诉后的当天下午，市长谭剑锋紧急召集国土、林业等部门相关领导，商议答复涉案的林地确权纠纷问题。“是诉讼，起了倒逼作用。”原告代理律师田世国称。

“全体起立，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：确认被告化州市人民政府未在法定期限内履行职责的行为违法。”4月22日下午3点整，茂名市中院行政审判庭。随着法槌“啪”的一声响起，一块由林地权属争议引发的村集体起诉化州市政府行政不作为案，一审以市政府的败诉告终。“很温暖！”宣判后原告一方的村民，称只能用这三个字形容自己的心情。一个重要的原因在于，此前庭审他们见到了化州市市长到庭应诉。

无独有偶，4月11日，贵州省副省长陈鸣明亦在贵阳中院出庭参与诉讼。省级政府负责人出庭应诉，虽被疑为做秀但这在全国尚属首例，仍引发巨大关注。今年5月1日，是新《行政诉讼法》实施一周年。上述新变化，皆来自于这部新法对行政首长出庭应诉做出的规定，以及立案登记制的全面实施。一年来，升级版的“民告官”2.0时代出现了哪些新情况？行政诉讼与复议案件出现了哪些特点？民众，又在何种程度上迎来“维权拐点”？

B 征地补偿:副省长坐在被告席

就在化州本土市民热议市长坐到被告席，出庭应诉“民告官”的新现象时，4月中旬900公里外的贵州省副省长陈鸣明，也坐在了贵阳中院的被告席上。作为全国首例省级政府负责人出庭应诉，该案引发了社会高度关注。该案事关一宗征地补偿纠纷案，2015年6月因贵州省白黔高速公路项目建设需要，遵义县泮水镇青丰村村民丁加强的部分土地及苗木被征收。

因丁加强认为政府的土地征收依据，即遵义市政府作出的遵府办函〔2015〕34号（关于征地拆迁安置补偿方案的通知）违法，向被告申请行政复议。被驳回申请后，丁加强于今年2月以省政府为被告向贵阳中院提起诉讼。作为原告的代理律师，李春兰告诉羊城晚报记者，4月11日庭审当天早上9时当她走进法庭，看到庭上出现的媒体和坐满人的旁听席有点懵，“是不是走错了”？

在询问工作人员后她才得知，被告方派出贵州省副省长陈鸣明应诉。这出乎她的意料，在她将近7年的行政诉讼律师生涯中，法庭上见到的最高行政级别的被告是副处级。李春兰回忆，当天陈鸣明的陈述令人印象深刻，“我认为丁加强通过提起行政复议的方式，来表达自己的诉求，这种行为是值得肯定的。通过这样的方式，不是到法庭去闹，或者堵路，至少通过法定程序反映自己的诉求，我认为这是值得肯定的”。

贵州省政府法制办行政复议处一处副处长曹灵江，作为被告人代理也参加了这次庭审。其透露副省长出庭一事，已酝酿将近一年。去年5月1日，修改后的新行政诉讼法正式实施。新行政诉讼法第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。在曹灵江看来，这是副省长出庭的一个契机。

“陈副省长很主动，说如果有合适的时机他就去出庭。” 曹灵江称，由于种种原因一直拖到了今年。在这次庭审前，她和同事去向陈鸣明作了两次案情汇报。第一次是在4月6日左右，汇报大概用了半个小时。最后定下来，陈鸣明负责宣读答辩状和作最后陈述。第二次汇报用了二十多分钟，主要是细节上的对接。比如，进法院时是坐车还是步行？以什么身份进去？最终陈鸣明敲定细节：步行进去，和普通当事人一样正常走安检通道。

因和副省长当庭对峙，原告丁加强成了镇上的名人。如今他对庭审的结果持乐观态度，认为这个事儿应该能解决，因为副省长肯定要知道这个案子的最终结果，不会不了了之。而另一方，贵州省政府法制办一负责人表示，这个案子的意义不在于胜诉。其透露在选择副省长出庭的案件时，曾考虑过是否选择从法律上分析认为胜诉概率大的案件。权衡之后，大家认为胜诉或败诉并不重要。重要的是副省长去出庭了，对这个问题是有科学态度的。

C 维权拐点:新法“倒逼”依法行政

4月11日，陈鸣明出庭应诉的当天，《贵州以上率下推进行政首长出庭应诉》的文章立即出现在中央政府的官方网站上。陈鸣明在文内表态称，有的行政机关负责人怕当被告，怕丢脸面，怕败诉，不愿应诉，不敢应诉，在诉讼中只委托一般工作人员应付了事。贵州省以此次庭审为契机，努力实现全省行政机关负责人出庭应诉制度化、规范化、常态化。

行政诉讼制度，被称为“民告官”制度。多年来，行政首长出庭应诉凤毛麟角，作为行政诉讼方面的律师，李春兰每个月都要参加4到5个庭审，她有自己的切身感受。她曾遇到过一次临时“退堂”的官员，在某省高院参加一次行政诉讼案庭审时，一位副处级官员本来要出庭应诉。但是因为该高院准备在网络上直播庭审，该官员到了法院，却没进法庭。

去年代理化州村集体起诉市政府时，律师田世国遇到过类似的问题。他称当时法院曾试图沟通原被告双方，想把案件的庭审做成“网络直播”，村民表示欢迎但被告却拒绝，最后因沟通无效作罢。不过让田世国和村民都倍感欣慰的是：最后化州市市长带病出庭应诉，“这表明他对法律和村民诉求的尊重，我们同样感激他”。

今年5月1日，新《行政诉讼法》实施满一年。由于新法改立案审查制为立案登记制，且强化行政机关负责人出庭应诉义务，记者梳理发现各地的行政案件受理呈爆增长趋势。来自茂名市中院的数据显示：2015年全市两级法院行政案件增长11%；2016年前3个月，中院受理的案件，同比增长80%。而这当中，行政首长出庭应诉的案件，自新法实施以来同比大幅增长了467%。茂名全市行政首长出庭应诉，渐渐成为一种常态。

新《行政诉讼法》的修订，尽管写上了行政负责人应该出庭的规定，但也留下了口子。没有法律规定，行政负责人必须出庭应诉。另一方面，行政负责人不可能花费大量时间出庭应诉，也是多位受访法律工作者和专家的一个共识。在此情况下，北京大学宪法与行政法研究中心姜明安表示，官员出庭应诉，应选择一些比较典型的、复杂的案子。

那应如何充分发挥行政负责人出庭应诉的效应？专门从事行政首长出庭应诉研究的行政法学者张俊表示，应有必要的制度设计，明确要求行政机关负责人出庭应诉，加强考核监督。他称“一把手”不可能逢案必出庭，应明确“一把手”出庭应诉的案件范围，对出庭行政首长的层级进行规定。此外，还可建立行政负责人庭审表现评价机制和公开机制，并将其作为法治政府建设的重要考核指标。如此新法将倒逼政府依法行政，推动“要我出庭”向“我要出庭”转变。

记者获悉，广东作为行政复议、行政诉讼大省，早在2011年7月就开始在7个市区试点“将行政复议、行政诉讼纳入依法行政绩效考核体系”和“建立行政首长出庭应诉机制”这两项改革，上述试点做法正印证了专家们的“制度设计”。时至今日，新《行政诉讼法》的施行快满一年，而广东的试点快满5年。“对于政府、老百姓，不再像过去那样‘不敢告’、‘不会告’了。”茂名中院行政庭庭长苏海云称，随着行政诉讼救济渠道越来越畅通，“民告官”正变得越来越顺理成章。

新行政诉讼法实施后，广东省若干地级市“行政首长出庭应诉”出庭率

惠州：2014年不足1%，2015年增长至15.02%

茂名：2014年不足1%，2015年增长至近5%

湛江：2014年不足1%，2015年增长至6.5%

东莞：2014年11.9%，2015年增长至12.04%

江门：2014年为12.4%，2015年增长至27.9%

中山：2012年0%，2013年增长至91%，2014年、2015年≥91%

深圳：2013年0.46%，2014年0.32%，2015年暂未有数据

数据来源：各法院向人大所做报告及公开报道

制表/潘刚

罗坪