寻找检察改革的“牛鼻子”

从主诉到主任

2000年1月，我国开始推行主诉检察官制度，2013年底，最高人民检察院开始推动主任检察官的试点工作。从主诉检察官到主任检察官，一字之别的背后，是对检察官责任制的执着探索。

“最近在批捕交通肇事类案件，法定期限7天，以前都是拖到最后一天，因为需要三级审批。现在主任检察官审批，如果决定批捕的案子，快的话，3天就可以结束。”北京市昌平区检察院侦监处主任检察官张蕾表示，自从推行主任检察官制度以来，办案效率明显提高。

2014年6月，昌平区人民检察院推行主任检察官制度，时任侦监处副处长的张蕾通过公开程序被选任为主任检察官。“我现在一门心思办案子了，不像以前要处理很多行政事务：要写会议报告的材料，要组织大家开展各种各样的活动，包括党建支部活动，都要亲力亲为。”张蕾说。

推行主任检察官制度之后，行政事务完全从办案业务剥离出来。“侦监处原来两个处的处长也都会亲自审理疑难重大的案件，办案人增多了，骨干力量加强，案件质量相应会提高很多。”

“以前，作为案件承办人，办完后要交给处长批，处长批完后，交给主管检察长批。成为主任检察官之后，之前处长批案的权力直接给了主任检察官。我手底下有承办人，他们办的案子我来批，我批完后直接给主任检察长批。”张蕾表示，在办案程序上也有很多简化，与之相应的责任也更大了。“以前有问题处长扛，现在有些案子都自己扛。”张蕾说。

与昌平区人民检察院相似，7省市的17个检察院，根据最高人民检察院印发的《检察官办案责任制改革试点方案》，从2013年底启动检察官办案责任制改革，要求突出检察官办案主体地位，实现检察官责权利相统一。

从主诉到主任

破局三级审批制

从主诉检察官，到主任检察官，一以贯之的是检察官办案责任制这条主线。

“主任检察官不同于目前《检察官法》规定的检察官，也不同于近15年来全国检察机关主要在公诉部门实行的主诉检察官。”北京市人民检察院第三分院检察官耿磊认为，主任检察官是对主诉检察官的升华和深化。

1980年，最高人民检察院确立了“三级审批制”检察办案模式，科、处、室成为检察机关最为基本的办案单元。为打破这种层层负责、层层把关却没有明确责任人的现象，赋予承办人独立办案权、强化检察机关的司法性，1999年4月最高人民检察院开始在北京、天津、上海等地开展主诉检察官办案责任制试点。2000年1月，主诉检察官办案责任制在全国检察机关全面推开。

主诉检察官制度试图取消处（科）长对于案件的审核，由主诉检察官直接向（副）检察长报批；有的地方通过负面清单方式，在程序性或者实体性事项上赋予检察官权力，部分案件可以由主诉检察官独立决定，不必报批。

事实上，主诉检察官并没有突破固有的“三级审批”制度。在某些检察院，这些层级甚至远超过这三个层次。

“层级审批是传统案件质量监控体系的核心内容。比如在直辖市检察院直属分院，大部分案件需要经过承办人→主诉检察官→副处长→处长→主管检察长→检委会六道关口，不仅办案效率不高，层层书面或口头汇报也使得这种近乎臃肿的案件审批结构不能很好地实现提升案件质量的初衷。”北京市检察院一分院检察长高保京表示，主诉检察官所拥有的权力并没有达到独立办案的程度，反而被行政权力“架空”。

主诉制施行初期，实践中曾经采用办案津贴的形式给予主诉检察官一定的物质激励，但随着公务员工资制度改革，这些补助也被取消，主诉检察官制度设计中的激励目标没有最终实现。

“现有体制没有为主诉检察官提供一条在本岗位上发展的途径，主诉检察官的提拔晋升只有通过行政途径解决。”高保京认为。

囿于较低待遇，办案责任制改革对于检察官缺乏吸引力。其结果是，主诉检察官沦落为一种行政身份，渐渐名存实亡。有数据显示，北京市检察系统实施主诉检察官办案责任制的2000—2010年间，共任命主诉检察官357人，2010年仍在公诉岗位的却只有162人。

主任检察官改革试点启动，再次向“三级审批制”格局发起冲击。

责任制检察改革的“棋眼”

“这种改革的反复以及面临的困难，正是主任检察官办案责任制产生的背景。主任检察官制度的提出与创建正是为了解决主诉检察官制度没有解决的问题。”耿磊表示。

最高人民检察院2013年9月印发《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》，强调完善防止和纠正冤假错案的工作机制，要深化检察官办案责任制改革，建立健全办案质量终身负责制，要明确各层级的办案责任，特别是完善办案组织形式、深化检察官办案责任制改革。

主任检察官办案责任制的实质是建立以检察官为中心的基础办案单元（办案组），办案单元内部形成以职位为核心的业务责任机制，从而达到提升案件办理效率和质量的效果。

北京市检察院一分院构建模式是:将公诉部门划分为若干办案组，以一名主任检察官为办案组组长，配若干名检察员、助理检察员与若干书记员；主任检察官具有副处长的行政职务，是案件第一责任人，对一般案件的办理享有决定权，对上级交办、督办及专案等重大案件的办理享有建议权，原则上只接受检委会、检察长的领导；由主任检察官根据案件难易程度、组内人员办案经验、办案数量等因素统筹安排和分配案件的办理。

“推行主任检察官制度既是进一步促进办案方式专业化的要求，更是对检察人事管理制度的探索，因此与传统的层级审批以及主诉制相比，主任制的最大特点是办案管理机制的去行政化、业务决策的扁平化以及办案主体的职业化。”高保京公开表示。

“在主任制下，主任检察官虽然兼任副处长，但与处长在权责划分上，体现了行政权与司法权相分离的原则。主任检察官只对组内的业务工作负责，对组内案件的处理以及专业化的研究课题有绝对权威。”

“以一审案件为例，案件受理、审查起诉、起诉、出庭支持公诉、审查判决等环节的事项全部由主任检察官在权限内决定或建议，建议的对象是主管检察长，而非处长。”高保京认为，这样的分权，有利于处长与副处长各司其职，大大提高管理效能与办案效能。

主任检察官的“放”与“收”

主任检察官改革涉及选任、人员配置、权力运行、责任承担、奖励惩处、待遇职级等一系列问题，但最为核心的，是主任检察官的基本职能及其定位。

上海市检察院对主任检察官开列了“授权清单”，而对于检察长则采取了“负面清单”模式，向主任检察官“下放”权力。

上海市检察院明确检委会、检察长和检察官的职责，将检察长的职责从原来50多项减少到17项，在刑检部门实行检察官负责制，主任检察官审批制；在批捕部门实行检察官负责制，主任检察官审核制；在法律监督部门和反贪职务犯罪预防部门实行主任检察官负责制。

据上海市人民检察院检察长陈旭介绍，从去年4月改革试点以来，上海市四家试点院由主任检察官或检察官决定、不再“三级审批”的案件数量约9600件，占案件总数的82%，决定案件数与改革前相比上升40%以上。

在改革中，上海市检察院在大幅向检察官放权的同时，更通过“权力清单”设置明晰权责。

“权力清单”明确了应当由检察长或者检察委员会依法决定的事项，明确主任检察官、检察官行使的检察权力；明确各项权力行使的相应责任，依据检察官、主任检察官、检察长、检委会在执法办案中的职责权限和不同的检察办案组及办案模式，分别承担办案责任，对办案质量终身负责。

而重庆市检察院则是从对现有人员分类并实行员额管理导入办案责任制改革。2013年12月，根据最高检关于主任检察官的配备比例要求，在分类管理改革试点的基础上，按照一定的程序，将主任检察官职权赋予员额制内的检察官，并明确了主任检察官的责任。

“主任检察官为办案组织负责人，业务部门负责人退出案件审批层级。”重庆市人民检察院政治部主任孙亚向媒体表示，实施办案责任制改革的关键是对检察官“放权”到位且不越位。

“将过去由检察长或检委会行使的决定起诉等58项案件处理决定权授予主任检察官行使。”孙亚介绍。

而对于保留职务犯罪侦查以及其他重大案件的决定权限，比如对职务犯罪案件的初查、立案、拘留、取保候审、监视居住、逮捕、侦查终结等决定权，以及有重大社会影响的疑难复杂案件处置权，仍然由检察长(或授权分管副检察长)、检委会行使。

权责一致最为重要

5月12日至14日，最高人民检察院在重庆市召开主任检察官办案责任制改革试点工作经验交流会，最高人民检察院政治部主任王少峰指出：“要坚决贯彻习近平总书记关于深化司法改革要紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”的重要指示，认真总结试点经验，进一步找准改革定位，着力破解深层难题，巩固扩大试点成效，抓紧形成可复制、可推行的改革模式。”

“司法改革已经步入深水区，要求摸着石头过河，关键是石头在哪里？”北京市检察院反贪局主任检察官戴昊（化名）对改革表达了自己的忧虑。

“反贪的工作被称为三个‘风’：外人看反贪侦查工作很风光，其实风光无限已不复存在；反贪现在像疯子一样疯狂地办案，因为办案压力大，历史欠债太多；而且办案风险（案件自身的、外围的）自己承担，单位不承担个案的办案风险。”戴昊认为，“办案人不说话，不办案说了算”是造成冤假错案的重要原因之一。

“主任检察官必须亲自办案，现在的难点是众多行政领导比如局长、副局长、还有处长们如何安排？在主任检察官中如何平衡？真正的办案人如果还是一般辅助人员，新瓶装旧酒，这样的司法改革注定要失败。”戴昊认为，如果行政领导们成为主任检察官后，仅仅履行一个审核责任，办案责任还是无法追究。

“检察官并不畏惧应当承担的责任，就像医生职业可能面临手术失败的风险，只要不是故意或者严重过失所为，从中汲取教训、积累经验，未尝不可。”戴昊表示，如果没有相应的制度保障作为前提，即使追责当事人也会不服，落实责任就会变成一句空话。